Жилищное законодательство как комплексная отрасль правового регулирования жилищных правоотношений

Жилищное законодательство как комплексная отрасль правового регулирования жилищных правоотношений 

Закон о жилищных отношениях выступает базой в системе актов жилищного законодательства и является главным системообразующим актом в данной области - считает доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Карагандинского юридического института МВД РК им. Б.Бейсенова, кандидат юридических наук. А.К. Кусаинова.

Принятие Закона Республики Казахстан «О жилищных отношениях» создало реальные предпосылки для возникновения и развития новой отрасли — жилищного законодательства, нормами которой регулируются общественные отношения, складывающиеся в жилищной сфере. Закон о жилищных отношениях был построен на совершенно иных принципах, чем все прежнее жилищное законодательство. Он исходил уже из положений о массовой приватизации жилья, о наличии в стране большого количества собственников жилья, о сокращении в жилищном фонде доли государственного жилищного фонда, о расширении рынка недвижимости в Казахстане.[1]

Отметим, что сам термин «жилищное законодательство» еще далеко не «устоялся». При этом оно, объединяя в себе комплекс законодательных положений некоторых самостоятельных отраслей законодательства (гражданского, административного и т. д.), тем не менее, также является самостоятельной отраслью законодательства.

О действующем законодательстве в жилищной области как о комплексном образовании говорил в свое время Ю. Г. Басин, отмечая, что «Основы и ЖК являются комплексными нормативными актами: часть статей регулирует административные, а часть - гражданско-правовые отношения».[2]

Одно из наиболее основательных исследований этой проблемы проведено С.С. Алексеевым. Он выделяет в правовой системе вторичные образования, названные им «ком­плексное образование» или «комплексная отрасль законодательства».[3]

Аналогичная точка зрения встречается и в специальной литературе.

Между отраслевым и комплексным законодательством должно обеспечиваться определенное соотношение, так как отраслевое является пер­вичным (фундаментальным). В нем содержатся исходные методы и механизмы правового опосредования отношений сообразно объективным закономерно­стям развития комплексных отраслей. Комплексное законодательство, к кото­рым можно отнести действующее жилищное законодательство, обеспечивает в определенной сфере общественной жизни согласование и взаимное использование норм отраслевых законодательств. Поэтому оно производно от ряда первичных отраслей и формируется с учетом отраслевых методов и механизмов. Тем не менее, это позволяет подчеркнуть самостоятельность ком­плексных образований правовых норм. Эти образования затрагивают не только форму права — законодательство, но и его содержание — правовые нормы.

Анализ нормативных положений Закона о жилищных отношениях дает основание сделать вы­вод что он, выступая в качестве «ядра» жилищного законодательства, представляет комплексный нормативный правовой акт, который, во-первых, содержит нормы (части норм) нескольких отраслей права и, во-вторых, включает достаточно монолитный «сгусток» правил (скон­центрированный из положений многочисленных ведомственных актов).

Да и сам перечень законодательных актов, устанавливающих правила, регламентирующие отдельные аспекты жилищного права (с той или иной степенью детализации), свидетельствует о стремлении законодателя комплексно решить стоящую перед ним проблему.

По мнению И. Б. Мартковича регулирование некоторых жилищных отношений выходит за пределы собственно жилищного законодательства. Нередко нормы этого законодательства должны сочетаться с другими правовыми институтами.[4] В ряде случаев правовое регулирование этих отношений связано с применением норм трудового законодательства. Регламентация жилищных отношений, связанных с правом частной собственности на жилой дом или квартиру в многоквартирном жилом доме, не может осуществляться в отрыве от норм гражданского и земельного законодательства. Отношения в области эксплуатации и ремонта жилищного фонда не могут регулироваться в полной мере лишь нормами жилищного законодательства - деятельность в данной области осуществляется также на основе норм гражданского и финансового законодательства.

Под отраслью жилищного законодательства в широком смысле понимается вся совокупность нормативных актов, как законов, так и подзаконных актов, которые регламентируют эти отношения. В узком смысле жилищное законодательство представляет собой совокупность законов, содержащих нормы, регламентирующие общественные отношения, составляющие предмет его регулирования.

Среди характерных черт этого комплексного образования и в целом современного жилищного законодательства в Казахстане отметим следующие. Нормативный правовой материал размещается в многочисленных нормативных актах различных отраслей. С одной стороны, для нового образования (даже на уровне законодательных актов) характерно наличие значительных пробелов регулирования важнейших отношений в жилищной сфере. Это относится в первую очередь к фиксации в нем вопросов обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, регламентации основных начал жилищного законодательства и других не менее актуальных проблем. С другой стороны, наличие ряда коллизий, как между отдельными нормами, так и между отдельными законодательными актами.

Вместе с тем, хотелось бы подчеркнуть наиболее важную, на наш взгляд, черту законодательного регулирования жилищных правоотношений. Достаточно активно протекающий процесс законотворческой деятельности основывается на объек­тивных закономерностях необходимости повышения уровня правовой регламентации жилищных правоотношений.

Поэтому необходимо определить место жилищного законодательства в общей системе законодательства. Сама система законодательства, по мнению А.Ф. Шебанова, имеет многомерный характер: в ней следует различать горизонтальную и вертикальную плоскости.[5]

Именно в горизонтальной плоскостной структуре различают отдельные отрасли законодательства. Известно, что формирование оперативно-розыскного законодательства происходит, прежде всего, за счет нормативно-правового материала, размещенного в отдельных отраслях законодательства.

Это проясняет теоретическую возможность возникновения отрасли законодательства инкорпоративного типа, которой не соответствует какое-либо подразделение в праве.[6]

В то же время, метод правового регулирования жилищных правоотношений характери­зуется единством всех своих элементов:

- юридическим положе­нием соответствующих субъектов (правосубъектностью, пра­вовым статусом);

 - основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений (т. е. юридическими фактами);

- способами формирования содержания прав и обязанностей субъектов, определяемыми как непосредственно нормами дей­ствующего законодательства, так и базирующимися на его ос­нове ведомственными подзаконными актами; юридическими мерами воздействия.

Кроме метода правового регулирования, юридическое своеобразие данной отрасли права проявляется и в ряде других особенностей: в особом механизме правового регулирования (т. е. в своеобразном сочетании отраслевых норм, правоотно­шений и др.), в специфических отраслевых принципах, кото­рые выражают специфику правового содержания этой отрасли, в наличии обособленного законодательства (таковым является Закон о жилищных отношениях).

Указанные основополагающие признаки, характерные для любой отрасли права, в своем единстве соответствуют и такой самостоятельной правовой отрасли знаний, как жилищная сфера, которую с полным основанием можно именовать жилищным правом.

Такой вывод, на наш взгляд, мог быть сделан уже давно исходя из теорети­ческих разработок многих ученых. Указанные атрибутивные признаки жилищного права в различных вариантах содержатся в трудах Ю.Г. Басина, С.И.Аскназий, И.Б.Марктовича, П.И.Седугина, Ю.К.Толстого, Б.Гонгало, П.С.Никитюка, В.Ф.Чигирь, П.В.Крашенинникова, В.Н.Литовкина, О.А.Городова и др.

В этой связи дальнейшее исследование проблемы комплексного законодательного регулирования жилищных правоотношений, на наш взгляд, целесообразно проводить в разрезе отраслей законодательства гражданско-правового цикла — гражданского, семейного и земельного и др.

Как отмечает И. Б. Марткович, эти отрасли законодательства (гражданское, трудовое, семейное, административное, финансовое - прим. авт.) согласованы между собой до такой степени, которая позволяет рассматривать их в качестве единого комплекса отраслей законодатель­ства, регулирующих основной круг вопросов жилищных правоотношений. Согласованность между отраслями законодательства опирается на систем­ные (конструктивные и функциональные) связи между ними и составляющими их содержание правовыми нор­мами и институтами.[7]

Наличие таких связей дает нам основание сказать, что система права слагается из различных отраслей пра­ва, образуя их комплексы.

Как правило, для советского жилищного права была характерна специфика рассмотрения жилищных правоотношений через призму норм административного законодательства. П. И. Седугин отмечал, что советское жилищное законодательство представляет собой особую систему законодательных и других нормативных актов, складывающихся и развивающихся вокруг основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и на их базе. …Основы являются важнейшим средством совершенствования управления жилищным хозяйством, осуществления государственного руководства им, надлежащего использования и обеспечения сохранности жилищного фонда.[8] В. Н. Литовкин квалифицирует правоотношения по предоставлению жилых помещений в качестве управленческих, поскольку они лишены товарного характера и относит их к области административного права.[9]

Полностью поддерживая данную точку зрения, считаем необходимым внести коррективы в нее. Логично, что в период, рассматриваемый И. Б. Мартковичем и В. Н. Литовкиным, говорить о связи этих отраслей законодательства представлялось возможным из-за того, что жилое помещение не являлось объектом свободного оборота. В 70-80-е годы прошлого века научные представления о законодательном регулировании жилищных правоотношений находились в стадии разработки и в большей степени опирались на административное законодательство. В советский период, по справедливому замечанию Б. М. Гонгало «государство «принимало на себя» решение жилищной проблемы, централизованно регулировало «все и вся» в области жилищных отношений».[10] Именно поэтому так сильны были позиции блока административного законодательства. Хотя сделать однозначный вывод о том, что только нормы административного законодательства составляли основу регулирования жилищных правоотношений конечно нельзя. Анализ условий, в результате которых образовывались жилищные правоотношения, показывает, что жилищные правоотношения формировались в результате воздействия и административных и гражданско-правовых норм. Первоначальной предпосылкой жилищного правоотношения являлось обращение в соответствующие органы, которые осуществляли учет граждан нуждающихся в жилье и в ряде действий этого органа (постановка на учет, передача материалов органу, распределяющему жилые помещения, вынесения решения о предоставлении квартиры, выдача ордера на занимаемое помещение), которые имеют бесспорный административный характер.

Заселение в квартиру и оформление права пользования осуществлялось с помощью гражданско-правового договора найма жилого помещения между жильцом и домоуправлением.

Таким образом, жилищное правоотношение проходило две стадии: стадию административно-правовую, когда основанием его возникновения являлся административный акт - выдача ордера и стадию гражданско-правовую, в этом случае основанием возникновения выступал гражданско-правовой договор. Соответственно основными нормативными правовыми актами являлись, в первом случае нормы административного характера, во втором - гражданско-правовые нормы.

В результате произошедших коренных преобразований системы жилищных отношений были закреплены новые институты жилищного права и введены новые субъекты жилищных правоотношений, изменились объекты жилищного оборота, все это привело к изменению жилищного законодательства.

В этой связи изменившиеся жилищные отношения требуют урегулирования новыми нормами, соответствующими принятому гражданскому и иному законодательству.

Возникновение комплекса отраслей законодательства, содержащего нормы, регулирующие жилищные правоотношения, сформировало вопрос определения их связи и соотношений с гражданским, семейным, трудовым, земельным законодательством.

Как рассматривалось выше, жилищные правоотношения имеют комплексный характер и возникают по поводу особого объекта - жилого помещения, имеющего важное социальное значение. Этот их признак обусловливает главное, на наш взгляд, отличие, которое наделяет жилищное законодательство уникальными чертами. Прежде всего, это то обстоятельство, что к жилищным относятся отношения по управлению жилищным фондом, его содержанию и ремонту; отношения, возникающие в связи с предоставлением гражданам жилых помещений и пользованием ими на условиях найма и аренды; отношения собственности в жилищной сфере и другие общественные отношения, связанные с удовлетворением жилищной потребности. Жилищными считаются и отношения по владению и пользованию чужим имуществом, принадлежащим кому-либо другому на праве собственности (вещном праве). Характер жилищных правоотношений специфичен и разнообразен: рассматривая субъектный состав нельзя не указать особый субъект жилищного права - семью, правовое положение членов которой в жилищных отношениях регулируется не только нормами Закона о жилищных отношениях, но и нормами Закона о браке и семье. Одним из оснований возникновения жилищного правоотношения является предоставление служебного жилого помещения. В этом случае речь идет о регулировании правоотношения как жилищным, так и трудовым законодательством. Жилищные правоотношения, связанные со строительством индивидуального жилого дома и правоотношения в объекте кондоминиума сталкиваются с необходимостью регулирования отношений при помощи земельного законодательства.

Таким образом, мы приходим к выводу, что нормы жилищного законодательства играют роль общих, объединяющих, «связующих» для норм гражданского, семейного, трудового и земельного законодательств.

Касаясь вопроса о соотношении рассматриваемых отраслей законодательства, необходимо отметить следующее.

В специальной литературе высказано мнение, что жилищное законодательство - это либо подотрасль гражданского законодательства, либо самостоятельная отрасль отечественного законодательства, либо комплексная отрасль, объединяющая нормы нескольких отраслей законодательства.[11] По мнению П. В. Крашенинникова, из приведенных выше групп жилищных отношений представляется, что последнее является наиболее точным определением, так как при регламентации жилищных отношений используются различные методы правового регулирования. При этом трудно не согласится с мнением А. О. Красавчикова о том, что ядро жилищных отношений, главный компонент их содержания - это пользование жилищем, проживание в нем.[12] В связи с этим отметим, что отношения по поводу возникновения, прекращения и изменения пользования жилым помещением осуществляются на основании гражданско-правового договора (купли-продажи, мены, дарения, договора найма жилого помещения и др.) и соответственно, регулируются гражданским законодательством. Внес свою специфику в данный вопрос и Закон о жилищных отношениях, который в настоящее время занимает главенствующее место среди иных актов жилищного законодательства. Данный закон устанавливает исходные начала реализации жилищного права. В частности им установлены нормы о том, что жилищные отношения регулируются Законом о жилищных отношениях, Гражданским кодексом и иным законодательством, издаваемым в соответствии с ними. В законе находятся нормы о собственности в жилищной сфере, обеспечении нуждающихся граждан жилыми помещениями, социальные гарантии и др.

Закон определяет основополагающие положения правового регулирования некоторых общественных отношений, складывающихся в жилищной сфере. Круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования жилищного законодательства, составляют следующие:

1) основания возникновения и прекращения права собственности на жилища и права пользования ими;

2) осуществление права пользования жилища;

3) требования к жилищам;

4) обеспечение сохранности и ремонта жилищных фондов;

5) контроль государственных органов за соблюдением прав граждан в жилищной сфере и использованием жилищного фонда.

В законе объединены нормы различной отраслевой принадлежности (гражданско-правовые, административно-правовые и т.д.) и вследствие этого данный нормативный правовой акт имеет комплексный характер.

Отправной точкой для разработки Закона о жилищных отношениях как комплексного закона явилось рассмотрение всей совокупности разнообразных жилищных отношений, как единого целого, а жилищного законодательства - как единой, комплексной отрасли казахстанского законодательства. Этим достигается всестороннее и взаимообразующее регулирование всех жилищных отношений. Разработка и принятие Закона о жилищных отношениях являются наглядным свидетельством наличия в системе казахстанского законодательства самостоятельной отрасли жилищного законодательства. По большому счету, на данный момент, Закон о жилищных отношениях выступает базой в системе актов жилищного законодательства и является главным системообразующим актом в данной области. Вокруг Закона о жилищных отношениях происходит процесс интеграции разнообразных норм жилищного законодательства, формируется самостоятельная отрасль жилищного законодательства. С принятием Закона о жилищных отношениях отрасль жилищного законодательства стала стабильной, согласованной и определенной с точки зрения внутреннего строения системы данной отрасли, при этом были созданы объективные предпосылки для еще большего обособления отрасли жилищного законодательства, для становления и развития отрасли жилищного права как комплексной отрасли.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022