#Все о теннисе
Законодательный процесс - как правотворческая деятельность
Фото: zakon.kz
К законодательному процессу нельзя относить организационные действия, действующие на эту деятельность - считает Аспирант кафедры «Конституционное право» юридического факультета Бакинского Государственного Университета Насиб Шюкуров
Законодательный процесс - как правотворческая деятельность
К законодательному процессу нельзя относить организационные действия, действующие на эту деятельность - считает Аспирант кафедры «Конституционное право» юридического факультета Бакинского Государственного Университета Насиб Шюкуров
Законодательный процесс состоит из нескольких последовательных стадий. Эти стадии обладают логической последовательностью. Можно не ошибаясь охарактеризовать законодательный процесс как процедуру принятия правовых актов. И.С. Самошенко правильно отметил, что нормативный акт является итоговым кругом и непосредственно правовым последствием законодательной деятельности (6, с. 30).
Так как законодательная деятельность Милли Меджлиса (далее - ММ) Азербайджанской Республики обладает важным значением, потому она точно регулируется и парламент осуществляет свою деятельность в рамках указанной процедуры. Законодательный процесс также как и другие правовые процессы имеет следующие стадии:
1) выдвижение проекта или предложения закона (законодательная инициатива);
2) обсуждение проекта закона в комиссиях парламента;
3) принятие закона;
4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.
Иногда, санкционирование, промульгация и опубликование закона сами делятся на две стадии:
а) санкционирование главой государства (подписание)
б) промульгация официальным опубликованием.
Согласно З.А. Аскерову, законодательный процесс понимается как подготовка нормативных актов, обсуждение проектов в ММ и их принятие (3, с.377).
В юридической литературе законодательный процесс рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в законодательном органе. Поэтому, во многих учебниках и монографиях к стадиям законодательного процесса относят законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, его принятие и опубликование. (8, с.123).
Вопрос о законодательном процессе в юридической литературе подробно изучался Д.А. Ковачевым. Согласно мнению автора, законодательный процесс - это совокупность отношений и действий, реализующихся в деятельности высшего представительного органа, обладающего правом осуществления законодательной власти (7, с.15, 16, 84). Такое понятие охватывает процедурную деятельность законодательного органа с момента включения проекта закона в повестку дня сессии до его обсуждения и принятия. Деятельность субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, постоянных комиссий, Д.А. Ковачев рассматривает как участие высшего представительного органа в законодательной деятельности и содействие этой деятельности. (7, с.5-6, 85). Однако, по нашему мнению, содействие постоянных комиссий неотделимо от образования нормы права. Без этого законодатель не сможет осуществлять свою деятельность. Такая же позиция как у Д.А. Ковачева, поддерживается Л.И. Антоновой. По мнению автора, законодательная деятельность - это совокупность организационных действий полномочного государственного органа по рассмотрению и исследованию законопроекта. (5, с.4).
Нами выше были перечислены стадии законодательного процесса и отмечено, что среди этих стадий первое место принадлежит законодательной инициативе.
Следует отметить, что законодательная инициатива - это официальное выдвижение уполномоченным субъектом законопроекта или предложения закона в уполномоченный орган парламента. Право законодательной инициативы - это вынесение на обсуждение парламентом - органа государственной власти, уполномоченного по принятию постановления по определенным вопросам в отношении какого-либо правового акта (4, с.170). Право законодательной инициативы в АР принадлежит депутатам ММ, Президенту, Верховному Суду, Прокуратуре АР и Верховному Меджлису Нахичеванской Автономной Республики. Об этом прямо говорится в первой части статьи 96 Конституции АР. Кроме субъектов, предусмотренных в Конституции, согласно статье 1.5 Закона АР «Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмане)», Уполномоченный может представить ММ АР предложения о принятии или пересмотре законов с целью обеспечения прав и свобод человека.
Следует отметить, что право законодательной инициативы является возможностью участия в формировании нормативной базы на уровне всей страны. ММ АР в начале каждой сессии утверждает план своей законодательной работы. Согласно статье 14 Внутреннего Устава ММ, представленные в ММ проекты законов и постановлений, регистрируются в Аппарате ММ. Председатель ММ направляет представленные в ММ проекты законов и постановлений в соответствующую постоянную комиссию и устанавливает срок рассмотрения проекта. При направлении проекта закона по нескольким постоянным комиссиям, председатель ММ назначает среди них ведущую комиссию.
Аппарат ММ по поручению постоянной комиссии проводит экспертизу проектов закона и постановления с точки зрения права и стиля языка, а также в связи с принятием законопроекта составляет список законов и иных нормативно-правовых актов, которые должны быть приняты, изменены или отменены.
Замечания и предложения депутатов ММ и иных субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, на проекты законов и постановлений рассматриваются на заседании ведущей постоянной комиссии.
При возникновении разных мнений между несколькими постоянными комиссиями, работающими над одним проектом, в основу берется мнение ведущей постоянной комиссии. Заключение постоянной комиссии, не согласившегося с данным решением, доставляется в письменном виде депутатам на заседании ММ относительно данного вопроса. Для внесения в повестку дня на заседании ММ, подготовленный или рассмотренный проект вместе со списком лиц, приглашенных на заседание ММ, представляется председателю ММ. В ММ устанавливаются различные виды обсуждения законопроектов, что называют чтением закона. Чтение законопроектов отличается по результатам и по обсуждаемому вопросу.
В статье 16 Внутреннего Устава ММ отмечается, что законопроекты в ММ, как правило, рассматриваются тремя чтениями. Постановлением председателя ММ или постановлением, принятым ММ в протокольном порядке, законопроект может быть рассмотрен в первом чтении.
Во многих случаях, Конституции и регламенты требуют, чтобы между чтениями было определенный промежуток времени. Вообще, процедура нескольких чтений законопроектов кажется очень сложной. Это должно считаться естественным пробелом, так как работа над законопроектом движется очень медленно. Однако, торопливость здесь недопустима. Если есть намерение составить высококачественный закон, который впоследствии не нужно изменять или отменять сразу после вступления в силу, в таком случае торопиться не следует.
В ходе первого чтения законопроекта в ММ, при необходимости его принятия, обсуждаются основные положения, оценивается общая концепция законопроекта. Обсуждение начинается с доклада его инициатора или представителя ведущей постоянной комиссии. После этого, в ходе рассмотрения проекта при возникновении у постоянных комиссиях разных мнений, заключение постоянной комиссии, которая не согласилась с проектом, оглашается представителем этой же комиссии. В результате рассмотрения законопроекта на первом чтении, ММ принимает одно из следующих решений:
1) принять проект на первом чтении и продолжить работу над ним, принимая во внимание высказанные предложения и замечания (данное решение принимается в протокольном порядке);
2) проект не принимается;
3) принять закон.
Обсуждение законопроекта на втором чтении начинается с доклада представителя ведущей постоянной комиссии. Докладчик информирует о результатах рассмотрения законопроекта на постоянной комиссии.
Обсуждение проекта на втором чтении, как правило, продолжается выступлением инициатора законопроекта или его представителем. Далее, принимается решение в протокольном порядке о принятии за основу законопроекта, обсуждаемого на втором чтении. Если такое решение не будет принято, в таком случае законопроект считается не принятым. После принятия законопроекта за основу, председатель ММ выясняет у депутатов, нет ли у них возражений к внесенным изменениям в законопроекте. Если имеются такие возражения, то для их краткого обоснования каждому депутату дается время до 3-х минут. Докладчик отвечает на эти возражения и законопроект постатейно обсуждается. Если выдвинутые предложения к проекту требуют дополнительных расходов, тогда проект закона или постановления выносится на обсуждение вместе с заключением правовой и бюджетной экспертизы. После этого, законопроект принимается на втором чтении. Принятый на втором чтении законопроект возвращается ведущей постоянной комиссии для устранения и редактирования внутренних противоречий, установленных в ходе его обсуждения. После завершения данной работы, ведущая постоянная комиссия отправляет председателю ММ законопроект, подготовленный для третьего чтения. Председатель ММ выносит на повестку дня рассмотрение законопроекта на третьем чтении. В ходе третьего чтения, законопроект в целом ставится на голосование. В ходе третьего чтения внесение в текст законопроекта изменений не допускается. Это категорическое требование законодателя и нашло свое отражение в статье 19 Внутреннего Устава ММ. В исключительных случаях, по требованию большинства депутатов, участвующих на заседании ММ, законопроект, находящийся на третьем чтении, возвращается на второе чтение. Кроме случаев, предусмотренных частями 4 и 5 статьи 96 Конституции, во всех других случаях проекты, представленные в ММ, рассматриваются, обсуждаются и принимаются решения в течение 6 месяцев.
С указанной последовательностью законопроект направляется президенту для подписания и если подтвердится возражение президента, законопроект снова рассматривается в ММ. Председатель ММ направляет закон, возвращенный президентом, на заключение соответствующей ведущей постоянной комиссии или специально созданной комиссии. В связи с рассмотрением данного вопроса для вынесения заключения на этой комиссии, законодатель установил 10-и дневный срок. В течение этого времени постоянная комиссия или специально созданная комиссия может предложить ММ принять одно из следующих решений:
1) принять закон с изменениями, предложенными президентом АР;
2) принять предложение президента о нецелесообразности закона;
3) оставить закон в принятой редакции.
Если вышеуказанные решения не будут приняты, то законы, возвращенные президентом АР в Милли Меджлис, считаются не принятыми.
Следующей стадией после принятия законов является санкционирование, промульгация и опубликование. Санкционирование закона осуществляется путем подписания его официального текста главой государства. Его сущность заключается в том, что если глава государства согласен с законом и выражает свое согласие, поставив подпись в текст закона, то принятый парламентом закон вступает в силу. В противном случае глава государства отказывается подписать закон и этим ставит над ним абсолютное вето.
Согласно статье 97 Конституции, законы представляются президенту на подпись в течение 14 дней со дня их принятия. Закон, проект которого объявлен срочным, представляется Президенту на подпись в течение 24 часов со дня его принятия. Статья 110 Конституции гласит, что Президент АР подписывает законы в течение 56 дней со дня их представления.
Опубликование закона - это последняя стадия законодательного процесса. На основании Закона АР «О нормативно-правовых актах» от 26 ноября 1999 года, кроме нормативно-правовых актах, отражающих государственную и служебную тайну, все нормативно-правовые акты вступают в силу после их официального опубликования.
Опубликование закона сразу после принятия нормативно-правового акта следует отличать от итогового объявления или издания различных актов, не связанных с правообразующим процессом. В этом смысле, В.А.Туманов различает опубликование «в узком смысле» и официальное опубликование «в широком смысле». (9, с.92). В самом деле, правовые последствия размещения текста нормативного акта в различных изданиях различны. Так, опубликование закона в газете «Азербайджан» выражает то, что с момента издания номера газеты закон вступает в силу. Издание же текста закона в сборнике законов не приводит к каким-либо правовым последствиям.
Литература
1. Конституция Азербайджанской Республики. Баку: Закон, 2007, 51 с.
2. Конституция АР и Конституционные акты, Баку: Закон, 2003, 451 с.
3. Аскеров З.А. Конституционное право. Учебное пособие. Баку: издательство Бакинского Университета, 2006, 698 с.
4. Джафаров И.М. Основы конституционного права Азербайджанской Республики (логико-структурные схемы). Баку: издательство «Адилоглу», 2002, 230 с.
5. Антонов Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение, 1966, № 1, с.3-7
6. Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах советского государства // Правоведение, 1969, № 3, с.30-38
7. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М.: Юридическая литература, 1966, 186 с.
8. Колдаева Н.Н. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право, 1970, № 9, с.121-126
9. Туманов В.А. Вступление в силу норм советского права // Ученые записки ВИЮН, 1969, вып.7, с.91-95
Резюме
Законодательный процесс - такой порядок последовательных действий, в последствие которого зарождается новый элемент в правовой системе, то есть нормативный акт. Поэтому, по нашему мнению, к законодательному процессу нельзя относить организационные действия, то есть поддерживающие, действующие на эту деятельность и необходимые для него первичные условия. В особенности, к законодательному процессу не относят учет, анализ и обобщение предложений об усовершенствовании законодательства.
к.ю.н., доц. М.И. Исмаилов
Summary
The article highlights the legislation process which is consisted of some consecutive stages.
