Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Апрель, № 4,2008
Практика

К вопросу о легализации имущества

 

 

Законом РК от 05 июля 2006 года «Об амнистии в связи с легализацией имущества» (в дальнейшем - Закон) было введено новое основание приобретения субъектами гражданских правоотношений права собственности (другого вещного права) на движимое и недвижимое имущество. В свою очередь, появление данного основания приобретения права собственности и иных вещных прав на имущество повлекло появление и новых гражданско-правовых отношений в сфере легализационных процессов, а вместе с ними и возможность возникновения специфически новых судебных споров между субъектами легализации. О законодательном решении нового основания юрисконсульт ОЮЛ НПА «Кранэнерго» К.А. Разиев.

 

Указанный Закон был вызван к жизни экономической и правовой необходимостью.

Во-первых, из экономического оборота было выведено значительное количество движимых и недвижимых объектов, что исключало поступление немалых денежных потоков в государственный бюджет. Мало того, терялся соответствующий государственный контроль за этим сектором социально-экономической инфраструктуры (архитектурно-градостроительный, санитарный, противопожарный, сейсмический и др.).

С точки зрения правовой из системы государственной регистрации также исключалась масса движимых и недвижимых объектов, немалая часть которых оставалась «вне закона» длительное время.

Для реализации упомянутого Закона правительством РК были разработаны и утверждены: Типовое положение о комиссии по проведению легализации недвижимого имущества, находящегося на территории Республики Казахстан, право на которое не оформлено в соответствии с законодательством Республики Казахстан; Правила проведения легализации недвижимого имущества, находящегося на территории Республики Казахстан, права на которые не оформлены в соответствии с законодательством Республики Казахстан; Правила организации и проведения приемки в эксплуатацию объектов недвижимого имущества, легализованных в соответствии с Законом РК «Об амнистии в связи с легализацией имущества».

Соответственно, приказом министра финансов РК от 11.07.2006 г. № 253 «О некоторых вопросов проведения легализации имущества в налоговых органах» была утверждена Инструкция по проведению легализации имущества в налоговых органах.

Этим самым Законом были определены две государственные структуры уполномоченные проводить легализацию имущества и установлены виды легализуемого ими имущества: комиссии, создаваемые при местных исполнительных органах и осуществляющие легализацию только недвижимого имущества, находящегося на территории Республики Казахстан, и налоговые органы, легализующие все остальное имущество, включая деньги и ценные бумаги, а также имущество, оформленное на ненадлежащее лицо.

В указанных нормативных правовых актах содержатся ограничения в возможности легализации имущества по субъектам и объектам легализации:

- не могут легализовать имущество лица, против которых возбуждены уголовные дела и осужденные за совершение преступлений по семи статьям Уголовного кодекса РК, а также лица, привлеченные к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных в 19 статьях Кодекса РК «Об административных правонарушениях». Не подлежит легализации:

- имущество, полученное в результате совершения преступлений против личности, мира и безопасности человечества, основ конституционного строя и безопасности государства, собственности, общественной безопасности и общественного порядка, здоровья населения, нравственности, коррупционных и иных преступлений против интересов государственной службы и государственного управления,

- права на которое оспариваются в судебном порядке;

- предоставление прав на которое не допускается законодательством РК, в том числе деньги, полученные в качестве кредитов.

Анализ упомянутого Закона обнаруживает некоторые его несовершенства. Статья 1 Закона, определяя субъектов легализации, не конкретизировала, какие юридические лица относятся к ним. Видимо, к ним могут быть отнесены только негосударственные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. В нем также неполно раскрыто правовое понятие прав на легализуемое имущество, т.е. не раскрыты виды прав на имущество, которые государство признает в результате легализации. С другой стороны, в нем не сделана соответствующая ссылка на норму гражданского законодательства, устанавливающая эти виды прав. Как известно, гражданское законодательство устанавливает несколько видов вещных прав помимо права собственности, и вот некоторые из них: сервитуты, право природопользования, право водопользования, которые не предоставляют их правообладателям права собственности, а только права владения и пользования этим имуществом и природными ресурсами.

Вероятнее всего, что члены комиссии по проведению легализации сталкивались в процессе работы с указанными вещными правами, отличными от права собственности, и не находя в Законе и указанных подзаконных нормативных правовых актах ответа на эти вопросы, принимали ошибочные решения.

Видимо законодатель, принимая закон, дезориентировал себя тем, что недальновидно определил в преамбуле Закона легализацию как «исключительно разовую акцию».

Данная посылка в преамбуле Закона и сужение этой акции узкими временными рамками привели к нежелательным отрицательным правовым и иным последствиям (многочисленные людские очереди в акиматах до настоящего времени, дополнительная нагрузка на работников, задействованных в госучреждениях без увеличения штатной численности и без закрепления помощников; форсированное проведение мероприятий по легализации и такое же принятие решений; нарушение сроков рассмотрения заявлений субъектов легализации и т.д., и т.п.). Это подтверждается и фактом последовавшего двукратного переноса законодателем срока легализации.

Отсюда возникает вопрос о необходимости такой поспешности в проведении легализации имущества. Если такой необходимости не было, то почему Правительство РК, в частности, Министерство юстиции РК допустило принятие указанных норм Парламентом РК, а затем подписание их Президентом РК. Хотя, данное министерство призвано было, как никакое другое государственное ведомство, знать правовую природу легализации и своевременно определять неизбежные правовые и иные связанные с ними последствия принятия этих норм, форсирующих легализацию. Однако, Минюст РК, наоборот, в своем постатейном комментарии к Закону от 30.11.2006 г. поспешил определить данный Закон как безупречный как с правовой, так и с социально-экономической стороны.

Видимо, легализация имущества, как гражданско-правовое явление, было недостаточно исследовано с позиции гражданского, административного права, гражданско-процессуального и административно-процессуального законодательства до подготовки и принятия Закона соответствующими государственными институтами, уполномоченными государством,. Видимо, по этой же причине в Законе не предусмотрено положение о законодательстве (помимо самого Закона), которым регулируются отношения по легализации имущества, а также на каком (на Конституции РК или ином законодательстве) основан сам Закон.

Между тем, правовой анализ легализации показывает, что легализация - есть первоначальный способ приобретения вещных прав по причине возникновения их по воле самого приобретателя. Так как правоустанавливающим документом по легализации имущества является решение государственной комиссии, то признание вещных прав возникает на основании административного акта. Отсюда, момент возникновения данных прав связан со временем принятия указанного акта.

Так как легализация охватила значительную часть населения и организаций страны, открыла немалый источник денежных поступлений в госбюджет, то ее социально-экономическое значение не меньшее, чем, например, имевшая место приватизация государственной собственности.

С точки зрения правовой, как изложено выше, легализация, как и приватизация, есть новый и первоначальный способ приобретения вещных прав, основанный в отличие от приватизации, на административном акте, а не на гражданско-правовой сделке. Кроме того, у легализации правовое поле шире, чем у приватизации, т.к. легализация не ограничивается признанием только права собственности на имущество, а предусматривает признание государством и других вещных прав. Но если приватизация была помещена законодателем в диспозицию статьи 249 Гражданского кодекса РК как новый и первоначальный способ приобретения права собственности, то легализация оказалась неоправданно не помещенной им в указанную норму Гражданского кодекса РК.

Необходимость и юридическая целесообразность дополнения указанной нормы Гражданского кодекса РК вызывается также по причине ряда несовершенств Закона. Спорным является положение Закона о том, что легализации не подлежит имущество, предоставление прав на которое не допускается законами РК. То есть, Закон предусматривает признание государством прав на имущество, выведенное из законного экономического оборота и (или) не оформленное в соответствии с законодательством РК, а с другой стороны, это признание прав государством исключается, если право на данное имущество не допускается законами РК. В таком случае Закон должен был определить хотя бы примерный перечень таких ограничений легализации или передать полномочия по составлению и утверждению таких ограничений правительству РК. Данный же пробел и неопределенность этих положений Закона приводит к неопределенности при принятии решений комиссиями по легализации, а с другой стороны, способствует созданию условий для совершения коррупционных правонарушений со стороны членов этих комиссий, могущих, например, применять или не применять указанные ограничения к конкретному легализуемому имуществу.

Этот вывод подтверждается недавно обнаруженными органами прокуратуры ЮКО десятками фактов злоупотреблениями членами комиссий по легализации, своими полномочиями и совершения ими иных коррупционных правонарушений, в т.ч. в сговоре с субъектами легализации.

Несомненно, в ходе расследования, а затем и возможного судебного разбирательства указанных дел дадут о себе знать с негативной стороны перечисленные несовершенства Закона и подзаконных актов, принятых во исполнение его.

Не предусмотрено в Законе и положение о прекращении прав субъектов легализации на легализованное ими имущество. Данное положение не нашло отражения и в Главе 14 Гражданского кодекса РК в виде ее дополнения.

Прекращение такого права несомненно может иметь место, в случае отмены вышестоящим государственным органом решения комиссии по легализации или в случае признания судом этого решения незаконным.

Например, в соответствии со статьей 2 Закона, действие Закона не распространяется на физических лиц - граждан РК, совершивших административные и уголовные преступления, состав которых определен в Законе. В случае, если после положительного решения комиссии о легализации, будет установлен факт совершения субъектом легализации до вынесения решения комиссии одного из указанных административных правонарушений или преступлений, то возникнет вопрос о прекращении прав этого лица на легализованное имущество. Точно также и такие же последствия могут возникнуть в случае обнаружения ранее возникшего судебного спора по уже легализованному имуществу.

Имеется целый ряд других случаев ведущих к прекращению прав субъектов легализации на легализованное имущество.

Учитывая непростую правовую природу легализации и ее социально-экономическое значение для всех субъектов легализации, следовало провести соответствующие предварительные обязательные занятия с членами комиссий по легализации с разъяснением положений об их конкретной персональной ответственности за принимаемые решения с учетом их статуса государственных служащих.

Указанное несовершенство законодательства о легализации, вероятный недостаточный правовой уровень подготовки членов комиссий по легализации, приводило к вынесению ими и соответствующих решений. Например, в решении комиссии по легализации акимата Турксибского района г. Алматы по легализации земельного участка по заявлению гр. Афанасьева В.М. указано о легализации земельного участка во временное пользование, тогда как заявитель обратился с заявлением о легализации права собственности на земельный участок и домостроение, которое находится на данном земельном участке, и при этом, часть которого расположено в водоохраной зоне.

При этом, в решении комиссии не приведены аргументы, на основании которых оно принято. В данном случае комиссии необходимо было исходить из положений Земельного кодекса РК, которыми предусмотрено, что земельные участки, расположенные в водоохраной зоне, могут предоставляться заявителям во временное возмездное землепользование после получения положительного заключения водоохранных органов.

В связи с чем, комиссии следовало легализовать право собственности заявителя на часть земельного участка, не находящегося в водоохранной зоне, а на ту его часть, которая расположена в данной зоне, легализовать на праве временного возмездного землепользования. Однако, указанное решение комиссии в упомянутом виде было направлено далее в земельные и регистрирующие органы. Земельный орган вынужден был внести коррективы в указанное решение комиссии, однако, и он оставил нерешенным вопрос о праве субъекта легализации на часть земельного участка, расположенного в водоохраной зоне.

Наблюдается немало случаев, когда субъект легализации просит признать за ним право и на земельный участок и на домостроение, которое находится на нем, а комиссия в одностороннем порядке принимает решения лишь о легализации за ним права только на земельный участок и при этом, без указания причин.

В последний перед окончанием легализации период участились стандартные отказы некоторых комиссий по легализации г. Алматы в признании прав на земельные участки, использованные для строительства жилья, по причине того, что эти земли являются землями общего пользования. Эти случаи отказа комиссиями в легализации как раз являются практическим подтверждением указанных выше выводов, касающихся несовершенства четвертого абзаца статьи 3 Закона, дающего комиссиям широкое поле для отказа в легализации имущества.

В соответствии со статьей 107 Земельного кодекса РК (ЗК РК) земельные участки, предоставленные для развития городов, поселков и др. населенных пунктов, относятся к землям населенных пунктов. В этой части заявляемые субъектами легализации земли, например, для строительства домов, относятся к землям населенных пунктов. Согласно же подпункту 8 пункта 3 и пункта 4 данной статьи ЗК РК, земли общего пользования - это земли, занятые и предназначенные для занятия площадями, улицами, тротуарами, проездами, дорогами, набережными, парками, скверами, бульварами, кладбищами и др., предназначенными для удовлетворения нужд населения. Отнесение земельных участков к землям общего пользования на землях населенных пунктов, а также исключение земель из состава земель общего пользования в связи с изменением их целевого назначения, осуществляются местными исполнительными органами. Из данного положения ЗК РК следует, что, во-первых, земли, отнесенные к землям общего пользования, существенно разнятся друг от друга. Например, земельный участок на территории городского кладбища разнится от земельного участка, расположенного на территории городского сквера. Отсюда следует, что, если отказ в признании прав на легализацию такого участка, расположенного на территории кладбища, можно считать обоснованным, то обоснованность отказа в признании таких прав на земельный участок, расположенный на части территории сквера, является спорным. Во-вторых, как правило, граждане занимали земельные участки или возводили на них домостроения не посредине парков, площадей, скверов, дорог и др. и т.п., а в стороне от этих центров и, в основном, в местах рядом с уже возведенными в законном порядке домостроениями или иными объектами. В-третьих, как следует из названной нормы ЗК РК, отнесение земель к землям общего пользования, исключение их из их состава находится в компетенции местных исполнительных органов, представители которых являются как раз председателями и членами комиссий по проведению легализации имущества. В-четвертых, Закон издавался именно с целью амнистирования субъектов легализации и узаконения незаконно занятых ими государственных земельных участков для строительства домов и других объектов для удовлетворения своих нужд.

Еще одним подтверждением данных выводов могут служить случаи, когда земельная комиссия, образовываемая в городах, в одном случае отказывает в общеустановленном порядке юридическому лицу в предоставлении земельного участка для производственных нужд по причине того, что данная земля предназначена для комплексного жилищно-гражданского строительства, а во втором случае, отказывает гражданину РК - субъекту легализации в предоставлении того же земельного участка, занятого им, но уже по причине того, что эта земля отнесена к землям общего пользования.

Видимо, данный вид отказа в предоставлении земель выбран некоторыми местными исполнительными органами с их точки зрения как наиболее гибкий, универсальный и наименее опровергаемый, что далеко сомнительно по вышеуказанным причинам.

Имеются также случаи незаконного отказа в легализации садовых домов, расположенных в водоохранных зонах, при наличии ранее выданных правоустанавливающих документов на земельные участки, на которых расположены эти дома, лишь на основании того, что водоохранные органы не согласовывают эксплуатацию этих домов. При этом, водоохранные органы нередко ссылаются в своих заключениях на нормативные правовые акты, принятые после оформления правоустанавливающих документов на данные земельные участки, то есть незаконно придают обратную силу указанным актам. Мало того, эти дома в большинстве случаев эксплуатируются в течение двух и более лет, и права собственности на эти земельные участки никем не признавались недействительными, никем не прекращались и никем это не инициируется в настоящее время.

С другой стороны, в действующем законодательстве о легализации имущества отсутствует положение, регулирующее дальнейшую судьбу того имущества, в легализации которого отказано.

Наконец, в действующем законодательстве о легализации не урегулирован вопрос о правах субъектов легализации на обжалование решений комиссий по легализации и порядок такого обжалования, что определенно ущемляет права и интересы субъектов легализации. Кроме того, в указанном законодательстве вообще не определены вышестоящие по отношению к комиссиям по легализации государственные органы с их полномочиями и компетенцией.

Между тем, споры по делам о легализации имущества рассматриваются в порядке главы 27 Гражданского процессуального кодекса РК, где ответчиком (по иску субъекта легализации) должен будет выступать конкретный государственный орган или должностное лицо, но не коллегиальный орган - комиссия по легализации. Исключение составляют налоговые органы, которые принимают решение о легализации подведомственного им имущества без создания комиссий. В связи с чем, ответчиками по указанным делам они будут выступать сами.

Указанные выше обстоятельства, сложившиеся вокруг законодательства о легализации, усугубляются отсутствием соответствующего нормативного постановления Верховного Суда РК, которое могло бы восполнить хотя бы часть описанных выше пробелов в данном законодательстве. Кроме того, оно способствовало бы более правильному разрешению судами споров, возникших в процессе легализации имущества, а также правильному толкованию и применению норм действующего законодательства о легализации.

 

28.01.2008 г.

 

 

Здесь должны быть комментарий