Институт ротации власти президента в Казахстане и России

в конституционно-правовом и политическом измерениях

Автор, доцент Уральской академии труда и социальных отношений (Казахстан) кандидат юридических наук М. ГАБДУАЛИЕВ рассматривает институт ротации власти главы государства в Казахстане и России в сравнительном аспекте. При этом он дает развернутый анализ правовых позиций Конституционного Совета РК и Конституционного Суда РФ по данному вопросу, находит в них правовые и политические составляющие, формулирует выводы относительно последних майских 2007 года конституционных реформах в Казахстане.

Постановка проблемы

Вопросы конституционно-правового регулирования ротации власти при проведении выборов главы государства остаются достаточно актуальными на постсоветском пространстве. За очень короткий отрезок времени в ряде стран СНГ произошли «цветные революции», к власти пришли новые лидеры, до настоящих дней присутствует опасность втягивания этих государств в затяжной социально-политический кризис. Зачастую подобные ситуации создаются политическими лидерами, желающими всеми способами сохранить свою власть, нежелании уйти добровольно с поста главы государства, а конституционно-правовое развитие этих стран ставится в зависимость от конкретной личности, ее харизмы.

В Конституциях Казахстана и России существуют нормы, запрещающие одному и тому же лицу занимать должность Президента более двух сроков подряд (п. 5 ст. 43 и п. 3 ст. 81 - соответственно). Между тем, институт ротации власти президента в Республике Казахстан и Российской Федерации получил свое конституционно-правовое развитие и содержательное наполнение в соответствующих Постановлениях Конституционного Совета РК и Конституционного Суда РФ - соответственно.

Институт ротации власти Президента в Постановлениях Конституционного Совета Республики Казахстан

Известно, что ныне действующий президент Республики Казахстан занимает должность с 1991 года. Политико-правовой статус президента Казахстана в своем развитии прошел несколько этапов, что обусловлено особенностями внутриполитического развития республики, изменением содержательной стороны государственной власти^[1]. Следует отметить, что названный вопрос носит политический характер и периодически в стране возникали различные споры по поводу режима власти одного лица на столь длительном отрезке времени.

Немного углубляясь в современную историю Казахстана, необходимо отметить, что 1 декабря 1991 года народом был избран президентом Республики Н.А. Назарбаев; 29 апреля 1995 года на республиканском референдуме срок полномочий президента РК Н.А. Назарбаева был продлен до 1 декабря 2000 года.

30 августа 1995 года на республиканском референдуме была принята новая Конституция РК, закрепившая пятилетний срок президентства. Однако, 7 октября 1998 года парламентом РК был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан 1995 года»^[2], в соответствии с которым срок полномочий президента был установлен в семь лет. 8 октября 1998 года срок полномочий президента РК Н.А. Назарбаева, установленный республиканским референдумом 29 апреля 1995 года, был продлен до вступления в должность нового президента Республики Казахстан, избранного на президентских выборах, которые были назначены парламентом РК на 10 января 1999 года. На этих, впервые альтернативных в истории суверенного Казахстана, выборах был избран президентом Республики Н.А. Назарбаев.

Однако, возникшие события стали вызывать в обществе различные вопросы. 9 июня 2000 года в Конституционный Совет РК поступило обращение председателя Мажилиса Парламента РК об официальном толковании пункта 5 статьи 42 Конституции РК. При толковании данной конституционной нормы субъект обращения просит установить, распространяется ли предусмотренный ею запрет на избрание президентом республики более двух сроков подряд на лицо, осуществлявшее полномочия президента Казахстана до избрания его на эту должность на выборах, состоявшихся 10 января 1999 года.

При рассмотрении данного обращения Конституционный Совет исходил из следующего. Согласно пункту 5 статьи 42 Конституции РК «одно и то же лицо не может быть избрано президентом Республики более двух раз подряд». Приведенная конституционная норма свидетельствует о том, что одно и то же лицо может быть избрано в порядке статьи 41 Конституции РК 1995 года и соответствующего ей Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» только два раза подряд. Институт президентства в Казахстане был введен Законом Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» от 24 апреля 1990 года, на основании которого первый президент Казахстана был избран 24 апреля 1990 года Верховным Советом Казахской ССР. В соответствии с Законом Казахской ССР «О выборах Президента Казахской ССР» от 16 октября 1991 года и Постановления Верховного Совета Казахской ССР «О назначении выборов президента Казахской ССР» от 16 октября 1991 года выборы президента Казахской ССР были назначены на 1 декабря 1991 года. Верховный Совет Казахской ССР выдвинул кандидатом в президенты Казахской ССР Назарбаева Н.А., избранного 1 декабря 1991 года гражданами Казахстана президентом. Присяга президентом Казахской ССР народу республики приносилась на Конституции Казахской ССР 1978 года. Первая Конституция Республики Казахстан как независимого государства, принятая 28 января 1993 года Верховным Советом Республики, в статье 10 «Переходных положений» сохранила полномочия президента Республики, избранного в соответствии с законодательством Казахской ССР. На республиканском референдуме, состоявшемся 29 апреля 1995 года по инициативе Ассамблеи народов Казахстана, согласно Постановлению Центральной комиссии референдума РК № 13 от 3 мая 1995 года срок полномочий первого президента Казахстана был продлен до 1 декабря 2000 года. Постановлением Парламента РК от 8 октября 1998 года № 103-1 срок полномочий президента Республики Назарбаева Н.А., установленный республиканским референдумом 29 апреля 1995 года, сокращен до вступления в должность нового Президента РК, избранного на президентских выборах, назначенных Мажилисом Парламента РК на 10 января 1999 года. Постановлением ЦИК РК от 19 ноября 1999 года Назарбаев Н.А. в числе других претендентов был зарегистрирован кандидатом в Президенты РК. Постановлением ЦИК РК от 15 января 1999 года № 3/182 Президентом РК зарегистрирован Назарбаев Н.А., избранный 10 января 1999 года на основе действующих Конституции Республики и Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан». Принимая во внимание все вышеизложенные обстоятельства, а также то, что с принятием Конституции РК 1995 года кардинальным образом изменилась конституционная система, установившая новую форму правления Республики и статус президента Казахстана как главы государства и его высшего должностного лица, Конституционный Совет РК считает, что первый срок полномочий президента Республики Казахстан, предусмотренный Конституцией РК 1995 года с изменениями и дополнениями от 7 октября 1998 года, следует исчислять с момента официального вступления в должность Президента Республики Казахстан - с 20 января 1999 года.

Конституционный Совет РК постановил, что на основании Конституции 1995 года и в соответствии с Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» 10 января 1999 года президент РК был избран впервые. Согласно новому объему конституционных прав и обязанностей впервые избранным на альтернативной основе президентом РК была принесена присяга народу Казахстана на Конституции 1995 года. Таким образом, в соответствии с пунктом 5 статьи 42 Конституции РК 1995 года по истечении в 2006 году срока полномочий действующего Президента РК он может быть избран Президентом РК второй раз подряд.

19 августа 2005 года Конституционный Совет РК вынес Постановление «Об официальном толковании пунктов 1 и 3 статьи 41 и пункта 1 статьи 94 Конституции Республики Казахстан»^[3], в котором говорится, что очередные выборы президента Республики Казахстан должны быть проведены в первое воскресенье декабря 2005 года. Таким образом, на этих выборах Н.А. Назарбаев вправе баллотироваться, поскольку по Конституции РК 1995 года этот срок будет считаться вторым по счету.

Институт ротации власти главы государства

в правовых позициях

Конституционного Суда Российской Федерации

Известно, что в России с аналогичным запросом о толковании части 3 статьи 81 и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции обращалась Государственная Дума в Конституционный Суд РФ. По данному запросу Конституционный Суд РФ вынес Определение от 5 ноября 1998 года №134-0 «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации»^[4], в котором был сделан вывод, что президент РФ до выборов в июне-июле 1996 года осуществлял свои полномочия первый срок и был избран в 1996 году на второй срок подряд. В обоснование данного определения Конституционным Судом РФ были положены следующие аргументы.

Первый аргумент. Свободные выборы, согласно статье 3 (часть 3) Конституции РФ, являются высшим непосредственным выражением власти народа. В этой связи доводы о том, что предусмотренные статьей 81 (часть 3) Конституции РФ ограничения продолжительности полномочий одного и того же президента двумя сроками подряд относится якобы только к случаю, когда оба срока полностью имели место в период действия нынешней Конституции РФ, и что указанный в пункте 3 ее раздела второго «Заключительные и переходные положения» срок не является сроком в смысле статьи 81 (часть 3), вступает в противоречие с выраженной на выборах волей народа.

Второй аргумент носит более политический характер чем юридический. В Определении Конституционного Суда РФ указано на необходимость учитывания того, что сам президент РФ, являясь согласно статье 80 (часть 2) Конституции РФ гарантом Конституции РФ, неоднократно публично заявлял, что на очередных выборах в 2000 году не будет баллотироваться на должность президента РФ на следующий срок полномочий, ибо это было бы нарушением Конституции РФ, и что он не намерен добиваться ее изменения ради выдвижения своей кандидатуры. Говоря о последнем (скорее политическом) аргументе, необходимо отметить, что президент РК Н.А. Назарбаев, в своих официальных выступлениях, напротив - в отличие от экс-президента России Б.Н. Ельцина, заявлений, о том, что он не будет баллотироваться на очередных президентских выборах, не высказывал. Здесь необходимо также отметить следующее. Анализируя конституционно-правовое развитие наших стран можно сформулировать вывод о том, что на его вектор оказывает влияние не объективные факторы, а субъективные - своего рода «политическая доктрина», которая формулируется и создается на основе политической воли лидера, его политсубъектности.

То обстоятельство, что нынешний президент Казахстана Н.А. Назарбаев сохраняет достаточно устойчивые позиции в стране и был избран 4 декабря 2005 года на новый президентский срок, объясняется характером современного конституционно-правового развития республики. Эксперты позитивно оценивают деятельность Н.А. Назарбаева на посту президента Казахстана. Перед выборами президента Республики Казахстан они прогнозировали, что в настоящий момент Н.А. Назарбаев является единственным приемлемым кандидатом на пост главы Казахстана и реальной альтернативы ему не существует. Более того, директор Центра политической конъюнктуры К. Симонов подчеркнул, что с учетом более благоприятной экономической ситуации в Казахстане население страны, имея перед глазами опыт соседних республик, не захочет альтернативы Назарбаеву ^[5]. Такие прогнозы оправдались, и Н.А. Назарбаев был избран на новый президентский срок.

Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» конституционная норма пункта 5 статьи 43 Конституции РК была изменена. В соответствии с новой редакцией Конституции ограничение о том, что «одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд», «на Первого Президента Республики Казахстан не распространяется». Председатель Конституционного Совета РК - И. Рогов прокомментировав эту конституционную норму, сказал, что для ее действия необходимо: во-первых, чтобы завершился конституционный срок полномочий ныне действующего Президента Казахстана; во-вторых, Первый Президент должен изъявить желание баллотироваться на новый президентский срок; в-третьих, чтобы народ избрал Первого Президента на новый срок.

Выводы

В целом, произошедшие за последние пятнадцать лет в Казахстане политические процессы оказали соответствующее влияние на вектор конституционно-правового развития страны и, прежде всего, - на правовую институционализацию сильной президентской власти. Сказанное, еще подтверждает высказанное мнение, что «в известном смысле право - это сгусток политики»^[6]. Таким образом, нахождение Н.А. Назарбаева на посту Президента Казахстана с 1991 года нашло свое правовое обоснование в постановлениях Конституционного Совета РК, в соответствии с которыми, юридически, по Конституции РК 1995 года нынешний глава государства был вправе баллотироваться на новый президентский срок, а майские 2007 года конституционные изменения позволяют Первому Президенту баллотироваться на очередной президентский срок, что дает право сформулировать выводы о наличии элементов фактически президентской монархии в Республике. В Российской Федерации норма Конституции о невозможности одного и того же лица занимать должность Президента более двух раз подряд, нашла свое развитие и обоснование в правовых позициях Конституционного Суда РФ, а политическая воля предыдущего Президента России Б.Н. Ельцина и ныне действующего главы государства В.В. Путина позволили обеспечить сменяемость власти демократическим путем.