#Все о теннисе
Гocударственные гарантии стабильности законодательства - надежная основа делового партнерства
Фото: zakon.kz
Предоставление гарантий стабильности законодательства является неотъемлемой составляющей правовой политики любого демократического государства. Стабильность законодательства - это его неизменность в течение определенного периода. Гарантия стабильности - это официально закрепленное обещание государства не допускать распространения изменений в законодательстве на те или иные общественные отношения. Цель такого рода гарантий заключается в том, чтобы создать уверенность у тех, кто вступает с государством в деловые отношения, что правила сотрудничества не будут изменены государством к ущербу партнеров. К.ю.н., партнер ТОО «Институт правовых исследований и анализа», доцент кафедры частно-правовых дисциплин Каспийского общественного университета Е. Нестерова ставит вопрос.
Государственные гарантии стабильности законодательства - надежная основа делового партнерства
ЮРИСТ № 1, 2008
Предоставление гарантий стабильности законодательства является неотъемлемой составляющей правовой политики любого демократического государства. Стабильность законодательства - это его неизменность в течение определенного периода. Гарантия стабильности - это официально закрепленное обещание государства не допускать распространения изменений в законодательстве на те или иные общественные отношения. Цель такого рода гарантий заключается в том, чтобы создать уверенность у тех, кто вступает с государством в деловые отношения, что правила сотрудничества не будут изменены государством к ущербу партнеров. К.ю.н., партнер ТОО «Институт правовых исследований и анализа», доцент кафедры частно-правовых дисциплин Каспийского общественного университета Е. Нестерова ставит вопрос.
Для современного Казахстана вопросы стабильности законодательства крайне актуальны. На какие сферы общественных отношений распространяются государственные гарантии стабильности законодательства? Как соотносятся такие регуляторы общественных отношений, как законодательство и договор? Насколько широко допустимо использование стабилизирующих положений в договорах? Где находится грань между публично-правовыми и частно-правовыми сферами регулирования? Особенно остро эти вопросы касаются договорных отношений с участием государства, в том числе контрактов на недропользование и инвестиционных договоров. Без прозрачного действия принципа стабильности законодательства и его четкого понимания невозможно устойчивое, взаимовыгодное и эффективное сотрудничество государства с частными инвесторами.
Стремительное обновление действующего законодательства и существенное изменение объективных обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, являются причинами возникновения споров о судьбе условий ранее заключенных, как правило, долгосрочных контрактов. В подавляющем большинстве случаев инвесторы вполне обоснованно ссылаются на приоритет договора перед изменившимся законодательством и в полной мере обеспечивают защиту своих интересов посредством использования гарантий неизменности (стабильности) законодательства.
Однако нередким исключением являются случаи, когда понятие стабильности законодательства толкуется недопустимо широко и приводит к неоправданному ущемлению экономических интересов республики.
Может ли гарантироваться, например, стабильность положений контрактов, которые не соответствовали действовавшему на момент их заключения законодательству, или носили, по сути, кабальный для государства характер? Для обоснования того, что контракты не соответствовали действовавшему в момент их заключения законодательству, зачастую используется следующий аргумент: поскольку сторонами данного контракта наряду с инвесторами выступают еще и государства, он имеет статус международного договора, и его положения имеют приоритет перед национальным законодательством Казахстана. Но этот аргумент несостоятелен, поскольку правила о международных договорах, в частности об их верховенстве по отношению к национальному законодательству, не применимы к контрактам на недропользование, ибо последние ни при каких обстоятельствах не могут быть отнесены к категории международных договоров.
Говоря о принципе стабильности законодательства, прежде всего, необходимо отчетливо понимать, что государственная гарантия стабильности законодательства носит односторонний нормативный и публичный характер. Иными словами, предоставление гарантии стабильности законодательства - это публичный акт государства, и государство в одностороннем порядке вправе в любое время отменить или изменить этот акт. В этой связи лишь отчасти может быть признан убедительным следующий весьма распространенный в последнее время на практике довод. Десять-пятнадцать лет назад государству было необходимо привлечение иностранных инвестиций, и поэтому законодательство предусматривало широкие гарантии для иностранных инвесторов, а казахстанское Правительство шло на любые уступки и предоставляло им существенные льготы, а в настоящее время республика, используя свои властные полномочия, пытается лишить своих договорных контрагентов ряда предоставленных ранее гарантий и льгот. Во-первых, любой иностранный инвестор, приходя полтора десятилетия назад работать в Казахстан, должен был разумно предполагать, что по прошествии ряда лет экономика страны стабилизируется, и на определенном этапе возникнет объективная потребность выстраивания партнерских отношений на паритетных началах с учетом мировых стандартов. Во-вторых, многие льготы, предоставленные инвесторам в контрактах на недропользование, касались сферы налоговых отношений, которые, в большинстве своем, вообще не могли регулироваться в контрактах.
Важно и то, что законодательство не содержит универсального всеобъемлющего понятия стабильности законодательства, распространяющегося на любые правоотношения. Ни Конституция, ни Закон «О нормативных правовых актах» не устанавливают такого принципа. И такое установление просто нецелесообразно, поскольку законодательство должно совершенствоваться и, соответственно, изменяться. Поэтому нормы о стабильности законодательства в каждом конкретном случае устанавливаются специальными законодательными актами для конкретных участников конкретных правоотношений.
Применительно к контрактам на недропользование важным представляется решение двух принципиальных вопросов. Первый: каким образом распространяются на эти контракты положения гражданского права о соотношении законодательства и договора (п. 2 ст. 383 ГК)? И второй: распространяются ли гарантии, предоставленные недропользователям Законом «О недрах и недропользовании», а также положения самих контрактов о стабильности их условий, на налоговые отношения, возникающие из указанных контрактов?
В соответствии с п. 2 ст. 383 ГК, если после заключения договора законодательством устанавливаются обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда законодательством установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Когда в Гражданском кодексе появилась эта норма, она была крайне важна своей революционной направленностью - сохранением силы прежних условий договора, несмотря на изменившееся законодательство (этот приоритет как раз и именуется принципом стабильности контрактов). Но после того как сознание участников бизнеса свыклось с этим естественным для свободного рынка положением, правовая мысль стала биться над другими задачами: касается ли эта норма условий договора, продублированных сторонами из императивных положений законодательства; сохраняют ли силу условия договора, если изменение законодательства улучшило положение одной из сторон, и некоторыми другими.
В действительности, п. 2 ст. 383 ГК должен иметь несколько более узкое значение, чем то, которое ему обычно придается. Обыкновенно полагают, что договор имеет приоритет перед более поздним нормативным актом, если в последнем специально не оговорено, что он распространяется на ранее заключенные договоры. Спора нет, ст. 383 ГК - прогрессивный и значительный шаг в усилении одного из центральных инструментов рыночных отношений - договора. Однако вряд ли следует истолковывать содержание данной нормы столь категорично.
Поясним на примере. В контракты с участием государства включается множество публично-правовых норм. Включение таких норм в договор - лишь технический прием, и в целом достаточно удачный, ибо благодаря ему в одном документе - контракте сосредоточиваются все наиболее важные для конкретного контрагента правила как частноправового, так и публично-правового характера. Однако к императивным (публично-правовым) положениям, включенным в договор, договорные правила применяться не должны. Ведь договор - это совокупность условий, формируемых исключительно по воле сторон. Именно к последним условиям и должно относиться правило ст. 383 ГК о приоритете договора. Поэтому не может существовать приоритета договора по отношению к законодательству применительно к таким «договорным» условиям, как размер налогов, пошлин и т.п., которые сторонами продублированы при заключении договора из соответствующих императивных предписаний нормативных актов. В тех же случаях, когда параметры отношений сторон определяются исключительно их соглашением, то действует правило о приоритете договора. Однако в каждом конкретном случае необходимо определять, являлось ли то или иное условие договора дублированием императивной правовой нормы. Дело в том, что законодательство иногда одно и то же положение делает императивным предписанием, а иногда относит решение вопроса на усмотрение сторон. Так, например ст. 287 Налогового кодекса в редакции, действовавшей до введения в действие Закона РК от 29 ноября 2003 года № 500-II «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения, устанавливала, что «бонусы являются фиксированными платежами недропользователя и выплачиваются в денежной форме в размерах и порядке, установленных в контракте на недропользование». Или в случае, когда в соответствии со ст. 99-2 Закона РК от 24 апреля 1995 года № 2235 «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», действовавшего до введения в действие Налогового кодекса, было установлено, что ставки роялти устанавливаются индивидуально в каждом контракте на недропользование, исходя из экономики проекта, основанной на технико-экономических расчетах, в порядке, определенном Правительством Республики Казахстан (за исключением контрактов на добычу общераспространенных полезных ископаемых). Понятно, что после установления законодателем иного порядка и условий уплаты бонусов и роялти должны сохранять силу условия договора, так как законодательство, действовавшее в момент заключения этих контрактов, позволяло решать соответствующие вопросы в контракте. И, напротив, если стороны процитировали в тексте договора, например, п. 1 ст. 245 Налогового кодекса, императивно устанавливающий ставку налога на добавленную стоимость, то в случае изменения этой ставки приоритет будет иметь законодательный акт.
Очень важно понимать, что налоговые отношения - эта сфера публичного права, регулирование которой должно относиться к исключительной компетенции государства. Этот принцип носит международный характер и закреплен, например, в Договоре к Энергетической Хартии (г. Лиссабон, 17 декабря 1994 г.), ратифицированном Казахстаном. Так согласно п. (3) ст. 18 названного соглашения к суверенному праву государства относится установление и распоряжение любыми налогами, роялти или другими финансовыми выплатами.
В этой связи важную роль играет правило, закрепленное в п. 4 ст. 2 Налогового кодекса, согласно которому включение в неналоговое законодательство норм, регулирующих налоговые отношения, запрещено. Отсюда можно сделать четкий вывод, что возможность стабилизации налогового режима может быть обоснована только публично-правовыми нормами, устанавливающими неизменность положений контрактов по вопросам налогообложения в случае изменения налогового законодательства. При этом необходимо иметь в виду, что гарантия стабильности налогового законодательства может быть установлена только нормативным правовым актом, относящимся к налоговому законодательству. Иные нормативные правовые акты, содержащие нормы о стабильности контрактов на недропользование, не могут применяться к отношениям по уплате налогов.
И, наконец, принципиальное значение в понимании государственных гарантий стабильности законодательства, применительно к налоговым отношениям, имеют положения Налогового кодекса. По общему правилу, исчисление налоговых обязательств производится в соответствии с налоговым законодательством, действующим на момент появления этих обязательств. Это правило полностью соответствует как публичному характеру налоговых отношений, так и изложенному выше принципу о соотношении законодательства и договора. Вместе с тем, применительно к контрактам на недропользование, Налоговый кодекс устанавливает исключение из указанного общего правила: налоговый режим, определенный в контрактах на недропользование между Правительством или компетентным органом и отечественным или иностранным недропользователями, прошедших обязательную налоговую экспертизу и заключенных до 1 января 2004 года, сохраняется и действует в течение всего установленного срока их действия, и может быть скорректирован в связи с изменением налогового законодательства Республики Казахстан по соглашению сторон (п. 2 ст. 282 НК).
В данной норме речь идет о налоговом режиме, определенном в контрактах на недропользование, то есть только о тех обязательных платежах, которые на момент заключения контракта могли согласовываться сторонами в контракте. Такое понимание п. 2 ст. 282 Налогового кодекса вполне отвечает принципу, что гарантия стабильности контракта на недропользование, установленная налоговым законодательством, применима только к тем налогам и другим обязательным платежам в бюджет, возможность договорного согласования которых была прямо предусмотрена налоговым законодательством.
Однако оперирование законодателем термином «налоговый режим» в разных правовых конструкциях вызвало иное понимание данной нормы на практике. Поскольку в соответствии с подп. 21) ст. 10 Налогового кодекса (глоссарий) под налоговым режимом понимается совокупность норм налогового законодательства, применяемых налогоплательщиком при исчислении всех налоговых обязательств по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет, то, например, Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 23 июня 2006 года № 5 «О судебной практике применения налогового законодательства» распространяет нормы о стабильности налогового режима не только на те налоги и обязательные платежи, которые могли согласовываться в контрактах по действовавшему в момент их заключения законодательству, но и на те налоги (обязательные платежи), которые были продублированы сторонами контракта из императивных норм законодательства, действовавшего на момент заключения контракта.
Думается, что такое истолкование норм Налогового кодекса не является справедливым, поскольку налогообложение должно быть единым, в то время как на данный момент сложилась ситуация, при которой один недропользователь, заключивший контракт до 1 января 2004 года, уплачивает одни налоги в соответствии с законодательством, действовавшим на момент заключения контракта, а другой недропользователь, заключивший аналогичный контракт, но после 1 января 2004 года, уплачивает иные налоги, предусмотренные действующим законодательством.
Такая ситуация представляется неприемлемой ни с точки зрения правовой теории, ни с точки зрения конституционного принципа равенства всех перед законом, ни с точки зрения принципов налогообложения.
В качестве резюме, необходимо отметить, что сегодня перед законодателем стоит важная задача четко определить понятие принципа стабильности законодательства, очертить сферу его применения и не допускать отступлений от этого принципа в законотворческой и правоприменительной деятельности. Это, в свою очередь, усилит привлекательность правового климата для инвесторов и, в целом, повысит имидж Казахстана для деловых партнеров.
