Реформа системы государственного управления в Венгрии

По материалам Всемирного Банка

Разделение властных полномочий в регионах

Начиная с 1990 года государственное управление в Венгрии состоит из двух основных структур. Первая включает в себя центральные правительственные органы и их местные и территориальные подразделения, находящиеся в подчинении государственной администрации. Вторая структура состоит из местных органов самоуправления, действующих на принципах децентрализации и автономии.

Обе структуры отвечают за выполнение обязанностей государственного управления, что приводит к соперничеству между соответственными органами власти на местном уровне за выполнение этих задач. В этом и заключается суть конфликта интересов между местными органами самоуправления и территориальными органами государственной администрации.

Местное самоуправление в Венгрии существует на двух уровнях: муниципалитет и округ. Муниципалитеты являются основной единицей системы самоуправления, они создаются в поселениях, к которым в Венгрии относятся села, города и города, приравненные к округам. Среднее звено местного самоуправления, называемое также «региональным» самоуправлением, состоит из девятнадцати округов. Столица Будапешт имеет особый правовой статус.

Между двумя уровнями самоуправления не существует иерархических отношений. Согласно конституции все органы местного самоуправления имеют равные основные права. Окружные органы местного самоуправления не являются вышестоящими по отношению к муниципальным и не контролируют их решения. Различие между ними состоит в делегированных им административных полномочиях. Муниципалитеты ведают вопросами местного значения в своих населенных пунктах; округа выполняют вспомогательную функцию, решая те хозяйственные вопросы, которые поселения не могут решить самостоятельно, а также ведая делами регионального характера.

Муниципальные органы самоуправления имеют широкие хозяйственные полномочия. Они могут выполнять любые хозяйственные функции, не запрещенные законодательством и не наносящие ущерба выполнению обязательных функций и полномочий. Таким образом, задачи местных органов самоуправления разграничены на обязательные и дополнительные. Обязательные функции и полномочия местных органов самоуправления определяются парламентом, который одновременно должен обеспечить предоставление финансовых средств, необходимых для выполнения этих задач.

Функции муниципалитетов в сельских и городских поселениях перечислены в законе «О местном самоуправлении». Обязательные функции, предписанные этим законом, включают в себя снабжение чистой питьевой водой, организацию дошкольных детских учреждений и начального школьного образования, предоставление базовых медицинских и социальных услуг, обеспечение местного энергоснабжения, содержание дорог местного значения и кладбищ, а также защиту прав этнических и национальных меньшинств. Органы местного самоуправления вправе решать дополнительные вопросы, определенные на основании требований населения, при наличии необходимых финансовых средств.

В обязанности городских органов самоуправления может входить решение дополнительных задач. Закон «О местном самоуправлении» гласит, что по решению парламента муниципалитеты могут быть уполномочены решать специальные вопросы и заниматься другими делами местного значения. Такие обязанности определяются на основании величины, численности населения и финансовых возможностей населенного пункта. Например, городские органы самоуправления обязаны содержать пожарные команды, аварийные технические службы и предоставлять более широкий спектр социальных услуг по сравнению с селами [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Однако, несмотря на либеральное законодательство, местное самоуправление не стало доминирующим элементом национальной администрации. Взаимоотношения между органами местного самоуправления и центральной властью остаются противоречивыми. Основной причиной трений между центральной и местной властью является давление правительства на местные администрации, оказываемое с целью сузить сферу деятельности местных властей, особенно в экономическом секторе. Поскольку финансирование региональных программ в большинстве случаев осуществляется централизованным методом, такой способ давления оказывается довольно эффективным.

Реформа системы государственного управления в Латвии

Латвия конституционно определяется как демократическая парламентская унитарная республика. Страна приступила к реформированию системы государственного управления в начале 90-х годов, после выхода из состава СССР. Движущей силой реформ стало стремление Латвии к вступлению в ЕС, для чего она должна была усовершенствовать свою административно-управленческую структуру. В ходе реформирования процессы модернизации касались перестройки системы менеджмента, установления систем менеджмента человеческими ресурсами и внутреннего контроля, также создание современных моделей менеджмента в частном секторе. Развитие и внедрение в систему государственного управления современных информационных технологий позволяет ускорить процесс связей и согласования политических, экономических и административных решений между органами государственного управления.

Система исполнительной власти

Государственная административная система власти в Латвии организована по принципу функционалистического государства и в совокупности включает в себя более 500 органов власти. Система центральной административной власти включает в себя 12 регулярных министерств и 2 министерства, образованных для выполнения специфических актуальных задач: министерство по реформе государственной администрации и министерство по сотрудничеству с международными финансовыми организациями.

Предприняты определенные усилия по деконцентрации структуры государственного управления и децентрализации государственных функций. Центральные органы власти развернули сеть местных подразделений с передачей им определенных функций и полномочий. Самым распространенным подходом к деконцентрации стало предоставление министерствам права самим решать вопрос о принципах деконцентрации своих структурных подразделений [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Реформа местного самоуправления

Система местных органов власти в Латвии состоит из двух уровней. Первый уровень насчитывает 485 сельских, 70 районных и 7 городских муниципалитетов; второй - 26 окружных органов власти и 7 городов республиканского подчинения. Таким образом, города одновременно представлены на обоих уровнях органов местного управления.

Высшим законодательным документом, регулирующим государственное управление в Латвии, является закон «Об органах местного самоуправления», который был принят 19 мая 1994 года.

Осуществление реформы местных органов власти является одним из центральных целей в программе трансформации Латвии. Концепция реформы была утверждена кабинетом министров 28 сентября 1993 года и определила главные цели - демократизацию и децентрализацию государственной власти и управления, усиление ответственности местных органов власти за выполнение порученных им заданий, улучшение качества обслуживания населения, а также усиление участия населения в управлении.

Основными принципами реформы местных органов власти в Латвии были:

· демократия и децентрализация управления;

· независимость местных органов власти от центральных органов; свобода действий в рамках закона;

· развитие муниципальной и частной собственности;

· формирование независимых местных бюджетов;

· использование рыночных (не командных) методов управления.

Инициативы местных органов управления включали:

· разработку нового закона о выборах совета местного органа власти;

· разработку нового закона об органах местного управления, который охватывает сельские и городские муниципалитеты, а также региональные органы власти;

· административно-территориальная реорганизация; усовершенствование местной бюджетной системы;

· создание территориальных информационных систем;

· создание образовательных центров для обучения депутатов и сотрудников местных органов власти;

· организация системы переговоров и связи между кабинетом министров и местными органами власти. [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Разделение властных полномочий в регионах

Закон «О местных органах власти», принятый 19 мая 1994 года, был первым законом в истории Латвии, который регулировал все типы самоуправления - сельские муниципалитеты, районные и городские муниципалитеты и округа. В соответствии с этим законом местный орган власти является административным органом, который через избранных представителей - совет или Dome5 - гарантирует выполнение функций, делегированных ему законодательством, кабинетом министров или принятых по собственной инициативе, с учетом интересов государства и населения, проживающего на административной территории. Административно деятельность местных органов власти регулируется общественным правом, но в области частного права они имеют права юридических лиц.

Таким образом, система управления в Латвии подразделена на две группы: государственная администрация и двухуровневое правительство. Общие принципы разделения полномочий между местными и центральными органами управления являются следующими:

· децентрализация власти;

· разделение полномочий для выполнения конкретных функций;

· прямая взаимосвязь между уровнем ответственности и финансированием.

Разделение обязанностей между муниципальными и региональными органами управления основывается на том принципе, что если решение вопроса требует объединения финансовых, материальных, информационных или людских ресурсов нескольких органов власти, решение задачи переводится под юрисдикцию окружного органа управления.

Министерство - это центральный институт исполнительной власти, помогающий кабинету выполнять задания, определенные конституцией и законодательством. В отдельных случаях министерства, а также другие государственные административные институты имеют территориальные отделения, в основном на региональном уровне, которые тесно сотрудничают с районными и муниципальными органами власти.

Основными функциями центрального органа управления являются:

· законодательство и государственная администрация;

· экономическая политика;

· внешняя политика;

· оборона;

· общественный порядок и законность;

· междугородные линии связи и транспорт;

· занятость;

· энергетические ресурсы;

· социальное страхование;

· высшее образование и научные исследования.

Общей целью местных органов власти является удовлетворение социальных, экономических, культурных и образовательных потребностей населения.

Выполняя свои функции, местный орган власти имеет право:

· формировать учреждения и предприятия и принимать участие в предпринимательской деятельности;

· получать и изымать движимое и недвижимое имущество, приватизировать имущество местного органа власти, заключать договоры и принимать участие в других частных коммерческих операциях;

· вводить местные налоги и сборы, устанавливать налоговые ставки и освобождать от уплаты налогов;

· подавать жалобы в суд и в административные учреждения; получать соответствующую информацию от государственных учреждений [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Реформа системы государственного управления в Литве

Республика Литва, сейчас являющаяся традиционной парламентской республикой, как многие посткоммунистические страны, унаследовала централизованную и политизированную административную систему государственного управления. Первые законы, регламентирующие структуру литовского правительства, были приняты в начале 90-х годов. До 1995 года темпы реформирования были достаточно низкими и плохо скоординированными. В 1996 году в связи с принятием программы реформирования политико-административной системы был принят пакет законов, призванных модернизировать систему государственного управления. Также было учреждено отдельное министерство реформирования государственной службы и местных органов власти, отвечающее за координацию развития государственной службы и территориальную реформу в стране. В данной программе уделялось значительное внимание распределению функций в пределах администрации, разграничению полномочий между сеймом, правительством и президентом. Другими целями программы были создание системы мотивации для государственных служащих со сбалансированной системой вознаграждений и дисциплинарных мер, а также выработка антикоррупционных механизмов.

В настоящее время система государственного управления в Литве построена на разделении законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Помимо этого, литовская администрация разделяется на 2 уровня управления: центральная администрация и местное самоуправление.

Реформа местного самоуправления

Процесс формирования местных органов власти и усовершенствования территориально-административной организации начался в Литве накануне восстановления независимости. В 1990 году был принят закон «О создании местных органов самоуправления», в соответствии с которым прежняя модель была изменена, и вместо нее была предложена новая структура местного самоуправления.

Закон определял местное самоуправление как «независимую деятельность жителей территориально-административных единиц и подотчетных им институтов местного самоуправления, направленную на принятие и выполнение решений по внутренним вопросам», при этом определялись следующие принципы местного самоуправления: во-первых, прямое участие граждан в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений по вопросам местного самоуправления; во-вторых, верховенство представительных органов над другими местными органами власти; в-третьих, отчетность местных органов власти и официальных представителей перед населением. Также была законодательно закреплена экономическая независимость и транспарентность, что гарантировалось предпочтением контрактных отношений в работе местных органов власти.

Было установлено два уровня власти: подразделения нижнего уровня (районные центры, поселки городского типа, поселения), а также подразделения верхнего уровня (области и крупные города). Однако такая структура оказалась неэффективной в новых условиях.

Вследствие этого с начала 1991 года шли дискуссии о возможности пересмотра административно-территориального деления страны и о необходимости реформы местного самоуправления. Первоочередные задачи в реформировании местного самоуправления включали четкое разграничение полномочий центральной исполнительной власти и местных органов власти; создание иерархической системы территориальных административных единиц, способствующих эффективному управлению страной и оптимизации социальных расходов; создание благоприятных условий для регионального государственного управления и совершенствование национального управления; и объединение всех территорий, городов, сел, национальных парков, заповедников и курортов в единую эффективно функционирующую систему.

В результате в 1993 году литовское правительство одобрило концепцию создания десяти округов и пятидесяти пяти местных органов власти. Таким образом, структура, ныне действующая в Литве, включает:

· административные единицы высшего уровня, или округа (apskritys), деятельность которых регламентируется и контролируется центральным правительством; административные единицы низшего уровня; в зависимости от типа населенного пункта единица считается сельской (их сорок четыре) или городской (двенадцать), хотя между их полномочиями нет существенных различий;

· около пятисот районов, которые не имеют статуса территориальных административных единиц (до реформы эти общины имели права местных органов власти) [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Конституция Литвы дает местным органам власти право разрабатывать и одобрять проекты собственных бюджетов, устанавливать размеры местных сборов, а также взимать налоги и сборы. Местные органы власти должны также иметь стабильную финансовую базу.

Разделение властных полномочий

Закон «О местном самоуправлении» регулирует принципы и функции местных органов власти в Литве. Местное самоуправление определяется как права и полномочия институтов, избранных жителями административных единиц территории Республики Литва, свободно и независимо регулировать и решать вопросы, связанные с общественной деятельностью, и обеспечивать потребности местного населения в соответствии с нормами конституции и закона.

Закон содержит перечень независимых полномочий совета и самого местного органа власти. Полномочия, делегированные государством, включают: регистрацию граждан; регистрацию муниципальных, государственных и частных предприятий и общественных организаций; управление государственными парками (национальными и региональными); создание муниципальной полиции, организацию охраны порядка и предупреждения пожаров; а также выполнение других функций согласно закону.

В соответствии с законом о местном самоуправлении отношения между советами местных органов власти, исполнительными органами местного самоуправления и государственными органами регулируются конституцией и законодательством. Решения совета или правления местного органа власти, а также распоряжения мэра являются обязательными для всех предприятий, агентств, организаций, официальных лиц и жителей.

Существуют два типа структур системы управления Литвы: центральный и местный. Центральными институтами являются министерства, департаменты и инспекции, подчиняющиеся правительству. Некоторые имеют органы, которые им подчиняются, некоторые - региональные подразделения (министерство труда и социального обеспечения, министерство обороны, министерство окружающей среды, мправление защиты культурного наследия), хотя они часто не совпадают с географическими границами, и некоторые имеют местные подразделения (например, государственная налоговая инспекция).

В 1995 году законом «О территориальных административных единицах Республики Литва и их границах», а также законом «Об управлении округом» устанавливаются высшие административные единицы - округа, надзор за деятельностью которых производит центральное правительство. Округа не имеют прямого влияния на решения муниципалитетов; их главное предназначение - нести в массы информацию о решениях правительства. Сначала говорилось о намерении передать округам некоторые функции министерств, но на практике передача большинства функций муниципалитетов округам привела к ухудшению отношений между первым и вторым уровнями управления.

В реальности распределение власти не совпадает полностью с правовыми нормами. Например, сейчас администрации округов контролируют сельское хозяйство, здравоохранение, уход за детьми и престарелыми, региональные подразделения охраны гражданского порядка, инспекции по образованию и управлению чрезвычайными ситуациями; но другие сферы ответственности, например, культурное наследие, транспорт и общеобразовательные учебные заведения, еще не делегированы. Правительственные министерства открыто демонстрируют свое нежелание уступать свои полномочия в этих областях. Это создает серьезную проблему для администраций округов, так как в большинстве случаев они уже имеют структуры, приспособленные для выполнения этих функций [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Предметами самых острых разногласий между местными органами власти и администрациями округов являются образование и здравоохранение. Местные органы власти заявляют также о том, что они должны контролировать строительные инспекции и земельные управления. Таким образом, возникают ситуации, когда решения принимаются на том уровне местных властей, который не имеет для этого законных полномочий.

Реформа системы государственного управления в Польше

Конституция Польши определяет, что Польша является унитарным государством, в котором местные органы власти обеспечивают децентрализацию государственной власти. Конституция 1997 года регулирует отношения между государственными администрациями и местными органами власти. Деятельностью местных органов руководят премьер-министр, воеводы и региональные счетные палаты. Местные органы власти, нарушившие положения конституции, или законы, утвержденные парламентом, могут быть распущены по ходатайству премьер-министра. Местные органы власти имеют право организовывать ассоциации и принимать участие в работе международных ассоциаций местных и региональных образований, а также сотрудничать с местными и региональными образованиями других государств.

Административная реформа

Работа по административной реформе органов государственной власти продолжалась с самого начала перестройки структуры польского правительства в 1989-1990 годах. Целью реформ было изменение территориального деления, существовавшего в стране с 1975 года, когда вся страна была поделена на 49 воеводств и приблизительно две с половиной тысячи муниципалитетов. Реформа должна была сократить количество воеводств, которых было слишком много для демократического и децентрализованного государства, и учредить второй уровень местных органов власти - округа. В 1993 году была опубликована карта Польши, на которой страна была поделена на 338 округов.

Затем, в период с 1994 по 1996 годы, правительство Польши и сейм предприняли ряд шагов по реформированию системы государственной власти. Они включали в себя, во-первых, пилотную программу по расширению полномочий больших городов через передачу местным органам власти некоторых полномочий государственных администраций, во-вторых, введение закона «О государственной службе» и, в-третьих, собственно реформу органов государственной власти, которая упразднила некоторые министерства.

Местное самоуправление, в его современном виде, начало складываться в Польше в 1996 году, когда министр внутренних дел и управления назначил группу экспертов для продолжения работы по административному делению страны и воеводств на округа и воеводства. В октябре 1996 г. появился отчет о принципах реформы под названием «Эффективное, дружественное, безопасное государство: Программа децентрализации государственных функций и развитие местного самоуправления», представляющий собой концепцию реформирования системы государственного управления [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Разделение властных полномочий

В конституции провозглашается, что местные органы власти являются юридическими лицами и имеют право на собственность. Предоставление коммунальных услуг для удовлетворения нужд местного населения возложено на местные органы власти. Государственные администрации могут также поручить местным органам власти выполнение дополнительных задач. Административные суды занимаются рассмотрением спорных вопросов между местными органами власти и государственными администрациями. Компетенция отдельных звеньев местного самоуправления определена в законе от 24 июля 1998 года, который дополнил принципы организационной реформы управления и определил полномочия органов государственного управления. Важной концепцией, воплощенной в новой конституции, стала возможность роспуска местного органа власти до истечения срока полномочий; вопросы, касающиеся той или иной общины, включая роспуск местных органов власти, избранных в результате прямых выборов, могут решаться на референдумах. Несмотря на то, что в Конституции говорится, что основной единицей местных органов власти является муниципалитет, закон 1990 года «О местном самоуправлении» разрешает создание в больших городах «вспомогательных единиц» внутри муниципалитета, включая квартальные советы и домовые советы в крупных городах. Принимая во внимание довольно низкий уровень политической культуры в Польше, нужно отметить, что учреждения такого типа встречаются довольно редко. В то же время в сельской местности такие органы имеют давние традиции представительского правления.

Задачи муниципальных органов власти определены в законе «О местном самоуправлении» от 8 марта 1990 года, в котором записано, что юрисдикция местных советов охватывает все вопросы, относящиеся к компетенции муниципалитета, если это не оговорено иначе в других законодательных документах.

Муниципалитет является юридическим лицом и может издавать местные законы. Деятельность муниципалитета курируется премьер-министром, в то время как региональная счетная палата регулирует его финансовую деятельность. При этом обе инстанции следят только за законностью принимаемых решений.

Различаются два основных типа обязанностей: обязательные функции и полномочия, делегированные государственными администрациями. Обязательные функции могут регулироваться только парламентскими актами. В настоящий момент в юрисдикции муниципалитетов находится решение следующих задач:

· Использование земли, вопросы местного развития и защиты окружающей среды;

· Местные дороги, улицы, мосты и уличное движение;

· Водоснабжение, канализация, уборка мусора, обеспечение электроэнергией, газом; местный общественный транспорт;

· Здравоохранение;

· Социальные услуги; жилой фонд;

· Дошкольные учреждения, учреждения начальной школы;

· Культура и библиотеки;

· Физическая культура и спорт;

· Содержание рынков;

· Содержание общественных зданий, находящихся в коммунальной собственности.

Государственные администрации могут передавать часть своих полномочий и обязаны муниципалитетам по закону либо по договоренности обеспечивать их финансирование [«Децентрализация: эксперименты и реформы. Органы местного самоуправления в Центральной и Восточной Европе». Сборник статей, Институт открытого общества, 1999 г.].

Материал опубликован в сборнике,

подготовленном КИСИ,

«Реформирование системы государственного

управления:

 зарубежный опыт и Казахстан»