Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Июнь, № 6,2006
Международное право
Источники парламентского права Республики Беларусь

Классификация и характеристика законов


как источник парламентского права


(на примере Республики Беларусь)

 

В соответствии с Конституцией Республика Беларусь является демократическим правовым государством, в котором государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Становление и развитие новых государственных институтов сделали особо актуальными исследования механизма их функционирования, системы взаимодействия и структурных связей между ними. Рассказывает начальник главного экспертно-правового управления секретариата палаты представителей национального собрания Республики Беларусь кандидат юридических наук В. РЕУТ.

 

Совершенствование законодательной деятельности, теории и практики парламентаризма сформировали такое направление конституционно-правовых исследований, как парламентское право. В Российской Федерации парламентское право общепризнанно выделяется в самостоятельную область научных знаний, хотя вопрос о статусе парламентского права и остается по-прежнему дискуссионным. Издано достаточно много учебников и учебных пособий по парламентскому праву, опубликовано значительное количество научных статей. При этом большинство исследователей определяет парламентское право в качестве одной из подотраслей конституционного права /1/.

Что касается Республики Беларусь, то объем исследований в данной области нельзя признать достаточным. Не получил еще распространения и сам термин «парламентское право». Более того, существует точка зрения о неправомерности «автономизации» парламентского права, выделения его из отрасли и науки конституционного права. Сторонники данной точки зрения рассматривают отношения в сфере парламентской деятельности лишь как один из институтов конституционного права. По их мнению, если выделять парламентское право, то аналогично следует поступить и с другими институтами конституционного права, выделяя «президентское» право, «правительственное» право и т.д.

Представляется, что с данной точкой зрения согласиться нельзя. Парламентское право является достаточно обособленной подсистемой в системе отрасли конституционного права. Это объясняется спецификой самого феномена парламентаризма, материально-процессуальное обеспечение которого и призвано осуществлять парламентское право. Кроме того, обособление парламентского права обусловлено особенностью парламентской деятельности, которая основана на коллегиальности принятия решений, на началах координации и согласования. Поскольку эта деятельность в наибольшей степени нуждается в детальной регламентации, парламентское право включает преимущественно процессуальные нормы, что также выделяет его из собственно конституционного права.

При этом под парламентским правом обычно понимается особая система норм и правил, регулирующих внутреннее устройство и процессуально-организационную деятельность парламента, его взаимоотношения с другими органами государственной власти и избирательным корпусом /2/.

Говоря об источниках парламентского права, прежде всего необходимо определиться, что именно в контексте рассматриваемых проблем понимается под термином «источник права», поскольку существует множество определений термина «источник права», прежде всего в рамках классических теорий позитивного права и естественного права /3/.

В данной работе понятие источник права рассматривается в формально-юридическом смысле, как внешняя форма объективного выражения правовой материи. Как справедливо отмечает Н.М. Марченко, именно такое представление об источниках права в отечественной и зарубежной юридической литературе является в настоящее время наиболее распространенным и наиболее часто употребляемым /4/.

Следует однако отметить, что к пониманию системы источников права в их формально-юридическом смысле применительно к романо-германской правовой семье также имеются различные подходы. Сторонники одной позиции относят к источникам права исключительно нормативные правовые акты /5/. Другие авторы помимо правовых актов к источникам права относят судебные прецеденты и правовые обычаи /6/. Третьи включают сюда также общие принципы права /7/ и практику государственных учреждений /8/. Отдельные правоведы различают первичные (нормативные акты и общие принципы права) и вторичные (судебные прецеденты и труды ученых-юристов) источники права /9/.

Что касается непосредственно парламентского права, то наиболее обоснованной представляется позиция И.М. Степанова, выделяющего три блока источников парламентского права: собственно юридический (нормативные акты, решения судов, международные и внутригосударственные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права), рекомендательно-процедурный (парламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты) и доктринальный (мнения авторитетов законоведения) /10/.

Как видим, все авторы к источникам права вообще и парламентского права, в частности, относят прежде всего нормативные правовые акты. Среди всего массива нормативных правовых актов важнейшее место занимают законы в силу их высокой юридической силы, наибольшей стабильности, представительного характера принимающего их органа - парламента. Именно законодательное регулирование общественных отношений носит наиболее фундаментальный и долговременный характер. И хотя большинство парламентских норм нашло свое отражение в регламентах палат национального собрания, закрепление ряда вопросов парламентской деятельности на уровне закона в ряде случаев является не только правомерным, но и необходимым.

В свою очередь среди законов как источников парламентского права особое место занимает Конституция Республики Беларусь.

В действующей редакции Конституции отсутствует подзаголовок «Основной Закон», как это имело место в конституциях советского периода. Вместе с тем преамбула Конституции содержит формулу о том, что народ Республики Беларусь принимает настоящую Конституцию - Основной закон Республики Беларусь. Таким образом, отнесение Конституции к числу законов является очевидным и не может быть оспорено.

Конституция является основным источником парламентского права в силу ее верховенства и закрепления в ней основополагающих принципов регулирования соответствующей области общественных отношений.

Раздел III Конституции включает в себя главу 4, полностью посвященную национальному собранию. В ней нашли отражение основные вопросы, касающиеся статуса, структуры и срока полномочий парламента, состава и полномочий его палат, порядка их избрания и деятельности, статуса депутатов палаты представителей и членов совета республики, законодательной процедуры, решений палат и др.

Отдельные нормы парламентского права содержатся в других разделах и главах Конституции. Например, к деятельности парламента имеет отношение ряд положений статьи 84, закрепляющей полномочия президента Республики Беларусь, в том числе право президента обращаться с ежегодными посланиями к парламенту, участвовать в работе парламента, назначать своих представителей в парламенте, возвращать законы или их отдельные положения со своими возражениями в палату представителей, назначать ряд должностных лиц с согласия совета республики, освобождать их от должности с уведомлением совета республики, вводить чрезвычайное и военное положение, объявлять полную или частичную мобилизацию с внесением принятого решения на утверждение совета республики. В статье 87 установлено, что отставка президента принимается палатой представителей, в статье 88 - порядок рассмотрения палатами парламента вопросов о досрочном освобождении президента от должности и смещении его с должности, в статье 106 - назначение премьер-министра с согласия палаты представителей и последствия отказа в даче такого согласия, представление парламенту программы деятельности правительства и последствия ее отклонения, последствия выражения палатой представителей вотума недоверия правительству и порядок постановки перед палатой представителей вопроса о доверии правительству, в статье 116 - право палат обратиться в конституционный суд с предложением о проверке конституционности нормативных правовых актов, в статье 135 - срок внесение на рассмотрение парламента отчета об исполнении республиканского бюджета, в статьях 138 и 139 - порядок изменения и дополнения Конституции парламентом. Кроме того, глава 1 раздела ІІІ Конституции посвящена избирательной системе и включает в себя основные положения о выборах депутатов палаты представителей и членов совета республики.

Относительно закрепления на конституционном уровне процедурных положений в научной литературе высказываются различные точки зрения. Существует мнение, что «в конституционной регламентации нуждаются только вопросы, от решения которых зависит функционирование парламента как органа государства». При этом «в конституцию государства должны входить нормы о правах и обязанностях, а в регламент - процессуальные обеспечивающие нормы» /11/. И если с первым тезисом нельзя не согласиться, то второй представляется весьма спорным. Более верной видится позиция Д.А. Ковачева о том, что «в отличие от закона регламент содержит правовые предписания, которые вместе с предписаниями Конституции регулируют непосредственно одни и те же общественные отношения» /12/.

Поскольку функционирование парламента без установления соответствующей процедуры его деятельности практически невозможно, следует особо рассмотреть проблему целесообразности включения в текст Конституции процедурных норм.

Мировая практика показывает, что единых параметров объема указанных норм не существует. В разных странах и на разных этапах государственного строительства существуют различные подходы к решению данной проблемы. Безусловно, Конституция не должна подменять регламенты палат. Однако при этом основы законодательной процедуры все же должны закрепляться на конституционном уровне.

Опыт конституционного развития Республики Беларусь демонстрирует эволюцию воззрений на роль и значение законодательных процедур в функционировании государственного механизма. Так, в Конституции 1978 года (с последующими изменениями и дополнениями) было лишь установлено, что законы обсуждаются на заседаниях верховного совета, могут быть вынесены на народное обсуждение (статья 103) и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующими постоянными комиссиями (статья 110), а также, что изменение Конституции производится решением верховного совета, принятым большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов (статья 172). В Конституции 1994 года законодательной процедуре были посвящены статьи 84 (три части), 90 (одна часть) и пункт 20 части первой статьи 100. Для действующей редакции Конституции Республики Беларусь характерно значительно более детальное регулирование законодательной процедуры в парламенте: основные элементы законодательного процесса регламентированы статьями 99 (четыре части), 100 (восемь частей), частью первой статьи 101, частями первой-пятой статьи 104, статьями 138, 139, частью первой статьи 140.

Таким образом, налицо тенденция к расширению конституционного регулирования процессуальной деятельности парламента. Надо полагать, данную тенденцию следует рассматривать как позитивную, поскольку она свидетельствует о стремлении учредительной власти повысить уровень правовой регламентации этой деятельности, а значит, сделать ее более стабильной и упорядоченной.

К источникам парламентского права следует относить законы о толковании Конституции, а именно о толковании тех конституционных положений, которые касаются устройства и деятельности парламента. В практике законодательной деятельности имело место принятие одного такого закона: в 1997 году был принят закон «О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь», которым была разъяснена норма, предусматривающая формирование палаты представителей из числа депутатов верховного совета, в части статуса и срока полномочий этих депутатов, как вошедших, так и не вошедших в состав палаты представителей. И хотя названный закон толковал переходные положения Конституции и носил временный характер, в то время он сыграл важную роль в становлении деятельности нового двухпалатного парламента.

Представляется, что практику толкования конституционных норм, касающихся деятельности парламента, следует развивать. Так, например, целесообразно протолковать часть четвертую статьи 100 на предмет того, считается ли закон одобренным советом республики, если он не мог быть рассмотрен им в течение установленного срока в связи с окончанием очередной сессии. Имеется неясность в части третьей статьи 103 Конституции относительно того, к руководителям каких государственных органов, образуемых или избираемых парламентом, может быть обращен депутатский запрос. Эта неясность также могла бы быть устранена посредством толкования данного конституционного положения.

Источниками парламентского права являются и обычные законы, содержащие правовые нормы, посвященные деятельности законодательного органа. Такие законы можно условно разделить на две группы: законы, в полном объеме относящиеся к подотрасли парламентского права, и законы, отдельные положения которых касаются парламентской деятельности.

К первой группе на сегодняшний день относится один закон - «О статусе депутата палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь», который определяет права и обязанности депутата палаты представителей, члена совета республики, устанавливает основные правовые и социальные гарантии осуществления ими своих полномочий.

В этом ряду необходимо упомянуть и закон от 30 октября 1998 г. «О включении в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, подавших заявления о желании работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, но не вошедших в ее состав», который носил временный характер и утратил силу со дня прекращения полномочий палаты представителей первого созыва.

Кроме того, к подотрасли парламентского права в полном объеме будет относиться, в случае его принятия, Закон «О Национальном собрании Республики Беларусь», который еще в январе 2000 года был принят палатой представителей в первом чтении. В этом законе предполагается определить правовой статус, принципы, содержание, порядок организации и деятельности парламента.

Вопрос о целесообразности принятия закона о парламенте является дискуссионным, причем не только в Республике Беларусь.

Сторонники принятия этого закона считают, что характеристику парламента необходимо уточнять в законах, в которых должно происходить развитие компетенции законодательного органа. Применительно к правовой ситуации в России они говорят о необходимости воплощения в федеральных конституционных законах всей системы федеральных органов государственной власти и скорейшего принятия федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» /13/.

Их оппоненты ссылаются на то, что в законе о парламенте содержатся в основном регламентные нормы, а потому нельзя согласиться с самой идеей принятия такого закона. По их мнению, вопросы правового статуса палат и организации работы парламента составляют предмет конституционной регламентации и принимаемых на ее основе регламентов палат /14/. Некоторые исследователи, например Д.А. Ковачев, еще более категорично высказываются против принятия закона о парламенте. Так, он утверждает, что «специфическая юридическая природа регламента является гарантией, обеспечивающей самостоятельность и независимость парламента в установлении процедуры своей деятельности» /15/. Аналогичной позиции придерживается А.Л. Сивков, по мнению которого закрепление процедуры в регламенте палаты гарантирует «самостоятельность парламента при определении порядка и организации собственной деятельности, в то время как использование закона в этом качестве может стать легальным способом подчинения внутреннего распорядка парламента исполнительной власти и соответственно усилению ее влияния на принимаемые парламентом решения» /16/.

Надо полагать, истина находится посередине. Наличие закона о парламенте не является обязательным условием нормального функционирования законодательного органа. В большинстве стран правовое регулирование деятельности парламента осуществляется конституциями и регламентами парламента или его палат. Конституционная практика Республики Беларусь также показала возможность деятельности парламента при отсутствии названного закона.

В то же время надо учитывать и то, что достаточно широкое распространение получила точка зрения, согласно которой регламент рассматривается исключительно как внутренний документ соответствующей палаты национального собрания, требования которого не обязательны для других государственных органов и должностных лиц. Такая позиция, конечно, не имеет под собой достаточных правовых оснований. В соответствии со статьей 105 Конституции Республики Беларусь именно регламентами палат определяется порядок деятельности палаты представителей, совета республики, их органов, депутатов палаты представителей, членов совета республики. А поскольку функционирование названных субъектов в той или иной мере затрагивает деятельность иных государственных органов и организаций, требования регламентов палат являются для них безусловно обязательными, поскольку основываются на конституционной норме. Как обоснованно указывает Г.А. Василевич, «регламенты палат Парламента, принятые в рамках Конституции, являются обязательными для всех субъектов, которые взаимодействуют с Парламентом по вопросам, входящим в его компетенцию» /17/.

И тем не менее существование вышеупомянутой точки зрения является одним из аргументов в пользу принятия закона «О Национальном собрании Республики Беларусь». В нем могли бы быть закреплены те процедуры, которые выходят за рамки внутренней организации палат парламента и являются обязательными для других субъектов. Это могут быть, например, вопросы, связанные с порядком внесения законопроектов в палату представителей субъектами права законодательной инициативы, освещения деятельности палат средствами массовой информации, отдельные аспекты их международной деятельности. Решение данных вопросов на законодательном уровне исключило бы всякие споры об общеобязательности соответствующих нормативных предписаний.

Вторым аргументом в обоснование целесообразности принятия названного Закона является наличие необходимости единого правового регулирования взаимоотношений между палатами. Такое единство, конечно, может быть обеспечено и включением идентичных положений в регламенты палат, как это сделано относительно проведения совместных заседаний палаты представителей и совета республики (глава 8 регламента палаты представителей и глава 8 регламента совета республики).

Однако на практике реализация этого способа не всегда возможна, поскольку регламенты разрабатываются и принимаются палатами самостоятельно и не одновременно. В результате складываются ситуации, когда одни и те же процедуры регламенты палаты представителей и совета республики регулируют по-разному. В качестве примера можно привести правовую регламентацию деятельности согласительной комиссии, создаваемой палатами для преодоления разногласий по законопроекту, отклоненному советом республики. Регламент совета республики (статья 188) устанавливает порядок принятия решения согласительной комиссии (путем раздельного голосования представителей палат, открытым голосованием, большинством голосов членов совета республики и депутатов палаты представителей, входящих в согласительную комиссию), тогда как регламент палаты представителей подобных положений не содержит.

Приведенный анализ свидетельствует о рациональности закрепления подобных положений на уровне закона. В то же время заслуживает внимания и мнение Г.А. Василевича о недопустимости решения в законе о парламенте вопросов процедурного характера /18/. Надо полагать, в законе «О Национальном собрании Республики Беларусь» должны превалировать не процедурные, процессуальные нормы, а нормы, развивающие конституционные положения о правовом статусе, полномочиях Парламента и условиях их осуществления. Что касается парламентской процедуры, то в законе следует закрепить лишь основные ее аспекты, а также вопросы взаимодействия палат Парламента с другими государственными органами, организациями и между собой.

Таким образом, можно сделать вывод, что наличие в системе законодательства закона о парламенте является не обязательным, но желательным, особенно при наличии в стране двухпалатного парламента. На сегодняшний день принятие закона «О Национальном собрании Республики Беларусь» не вызывается особой необходимостью в силу устоявшейся практики функционирования палат. В то же время, нельзя согласиться с тезисом о его полной ненужности. Надо полагать, принятие данного закона способствовало бы дальнейшему совершенствованию деятельности национального собрания.

Вторая группа законов - законы, лишь отдельные положения которых можно отнести к подотрасли парламентского права. В этой связи следует рассмотреть проблему относительно правомерности закрепления отдельных полномочий Парламента в законах.

В Конституции Республики Беларусь определен исчерпывающий перечень полномочий палат парламента (статьи 97 и 98), и поэтому компетенция национального собрания не может быть расширена иными актами законодательства. Представляется, что закрепление отдельных полномочий парламента в законах может иметь место, если эти полномочия не выходят за рамки конституционных полномочий палат национального собрания. По такому пути пошла и законодательная практика. Так, в статье 8 закона Республики Беларусь «О военном положении» и статье 7 Закона Республики Беларусь «О чрезвычайном положении» говорится о праве совета республики утверждать указы о введении военного и чрезвычайного положения. Законом «О международных договорах Республики Беларусь» предусмотрено полномочие парламента принимать законы о ратификации и прекращении международных договоров. Конституционные полномочия палат национального собрания подробно раскрыты и в уже упомянутом проекте закона «О Национальном собрании Республики Беларусь».

Аналогичный подход использован и в Российской Федерации. Как отмечает И.В. Гранкин, «практика законодательного регулирования деятельности Государственной Думы пошла по пути включения в ряд федеральных законов ее конкретных полномочий» /19/. Эта практика представляется оправданной, поскольку позволяет обеспечить системный подход к регулированию того или иного комплекса общественных отношений.

Среди законов второй группы следует особо выделить закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», поскольку в нем нашел свое отражение целый ряд вопросов осуществления парламентской деятельности. Так, в качестве источника парламентского права выступают те положения названного закона, которые относятся к порядку подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации актов парламента: законов и постановлений палат.

К подотрасли парламентского права относятся и отдельные нормы некоторых других законов, касающиеся отдельных аспектов формирования и функционирования парламента: избирательного кодекса Республики Беларусь (нормы о порядке избрания и отзыва депутатов палаты представителей, членов совета республики, о полномочиях палаты представителей в организации подготовки выборов, республиканского референдума), законов «О Президенте Республики Беларусь» (нормы о взаимоотношениях главы государства и парламента, в том числе о реализации президентом права законодательной инициативы, рассмотрении парламентом временных декретов, трансформации декретов в законы и т.д.), «О Конституционном Суде Республики Беларусь» (нормы об обращении палат парламента в конституционный суд, о праве конституционного суда вносить палатам парламента предложения о корректировке законодательства, о праве председателей палат национального собрания участвовать в заседаниях конституционного суда, о направлении палатам парламента заключений конституционного суда и ежегодных посланий о состоянии конституционной законности), «О Совете Министров Республики Беларусь» (нормы о взаимоотношениях парламента и правительства), «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» (нормы о порядке внесения и рассмотрения проектов законов о бюджете и об утверждении отчета о его исполнении) и др.

Как видим, законами регулируется достаточно широкий спектр вопросов парламентской деятельности. Однако это вовсе не означает, что потенциал законов как источников парламентского права уже исчерпан. Думается, на уровне закона должен быть закреплен ряд положений, в настоящее время оперативно урегулированных нормативными правовыми актами главы государства. В целом роль закона в качестве важнейшего источника парламентского права должна постоянно повышаться. Такая тенденция будет способствовать совершенствованию деятельности Парламента, позволит обеспечить наиболее рациональные механизмы ее осуществления.

 

Литература

 

1. Парламентское право России: Учеб. Пособие. Под ред. Т.Я. Хабриевой. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ. 2003. С. 19, 22.

2. Парламентское право России: Учеб. Пособие. Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М.: Юристъ, 1999. С. 12.

3. Марченко М.Н. Источники права. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 43-95; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 11-20.

4.  Марченко М.Н. Указ. соч. С. 51.

5. Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 15, 22; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 29.

6. Конституционное право: Словарь. Отв. Ред. В.В. Маклаков. М.: Юристъ, 2001. С. 193.

7. Василевич Г.А. Конституционные аспекты субординации источников права. Теория и практика построения правовой системы Республики Беларусь: Материалы междунар. «круглого стола». Гродно, 2005. С. 11.

8. Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства. Правоведение. 1998. № 2. С. 64-65.

9. Марченко Н.М. Указ. соч. С. 469.

10. Парламентское право России: Учеб. Пособие. Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. Юристъ, 1999. С. 14-19.

11. Голованов А.М. Формы закрепление парламентской процедуры в Российской Федерации [Электрон. ресурс] 2005. Режим доступа: hhtp: // www.parlamentprocedure.ru.

12. Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие и виды. Очерки конституционного права зарубежных государств: Учебное и научно-практ. Пособие. Отв. ред. Д.А.Ковачев. М.: Спарк, 1999. С. 182.

13. Аналитическая записка по вопросу правового регулирования статуса Федерального собрания Российской Федерации. Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 6. С. 10.

14. Булаков О.Н. Регламентное регулирование статуса парламента (сравнительный анализ). Российская юстиция. 2004. № 1. С. 9.

15. Ковачев Д.А. Указ. соч. С. 182.

16. Сивков А.Л. Закон или регламент? Гражданин и право. 2003. № 2. С. 46.

17. Василевич Г.А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина. Мн.: Тесей, 2005. С.64.

18. Василевич Г.А. Там же.

19. Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Государственной Думы Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6. С. 14

Здесь должны быть комментарий