Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Февраль, № 2,2005
Предложение

Законодательство РК необходимо совершенствовать

 

Говоря об отечественном законодательстве и путях его совершенствования, автор к.ю.н. С. КЛИМКИН обратил внимание на несколько моментов.

 

1. Качественная сторона законодательства. К сожалению, и это отмечается не только теоретиками права, но и практическими работниками, она оставляет желать лучшего. Наглядным примером тому может служить один из важнейших законов — Гражданский кодекс РК.

Так, Общая часть ГК РК, принятая 27 декабря 1994 г., содержала в первой редакции такое количество недоработок, что для их устранения в 1998 г. был принят целый закон. То же можно сказать и об Особенной части кодекса, ряд положений которой сейчас не может быть однозначно истолкован даже опытнейшими казахстанскими цивилистами, имеющими высокие научные степени и звания.

Однако практика показывает, что проблема качественности законопроектов касается не только гражданского законодательства. Ниже мы самым беглым образом проанализируем некоторые положения опубликованного проекта Трудового кодекса Республики Казахстан на примере терминов, используемых в законопроекте.

Итак, подпункт 15) ст. 1 проекта под минимальной заработной платой понимает «гарантируемый Конституцией Республики Казахстан минимум денежных выплат работающим по найму лицам в организациях, независимо от форм собственности». По предложенному понятию можно сделать, по крайней мере, два замечания. Во-первых, размер этого минимума определяется не Конституцией, а ежегодно принимаемыми парламентом законами о республиканском бюджете. Так, Законом РК от 12 декабря 2002 г. «О республиканском бюджете на 2003 год» он устанавливался в размере 5 000 тенге, а Законом РК от 5 декабря 2003 г. «О республиканском бюджете на 2004 год» размер минимальной заработной платы определен в 6 600 тенге. Во-вторых, действие этого требования распространяется не только на «организации, независимо от форм собственности», а на всех работодателей, включая индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.

Подпункт 23) статьи 1 под оплатой труда понимает «систему отношений, связанных с обеспечением установления и осуществления работодателем выплат работникам за их труд в соответствии с законодательством Республики Казахстан, коллективными договорами, нормативными актами работодателя и трудовыми договорами». Согласно п. 2 ст. 53 проекта одним из существенных условий трудового договора является условия оплаты труда. Теперь соедините эти две нормы в одну. В результате получится, что в трудовом договоре должны быть отражены «условия системы отношений, связанных с обеспечением установления и…», то есть такое положение договора, смысл которого понимается, мягко говоря, с трудом. Может быть, для того и подготовлен этот проект Трудового кодекса!

Забегая вперед, выскажем еще одну мысль, связанную с возможным принятием трудового кодекса. В советское время существовал Кодекс законов о труде. Однако с переходом к рыночным отношениям Республика Казахстан отказалась от кодифицированного трудового законодательства, ограничившись принятием «обычного» закона о труде. Чем можно объяснить этот факт? Мы видим объяснение в том, что в настоящее время вмешательство государства в отношения между работодателем и работником резко сужается. Следовательно, должен быть уменьшен и объем законодательного регулирования этих отношений. Отныне на первое место выдвигается трудовой договор, к содержанию, порядку заключения, основаниям расторжения и признания недействительным которого следует применять нормы гражданского законодательства о договорах. Государство же должно, вероятно, установить лишь императивные минимумы соответствующих гарантий для работников. Ведь именно такая ситуация существует сейчас в сфере жилищного права, также имевшим в свое время самостоятельный кодифицированный акт.

Правительство Республики Казахстан заявило в начале 2002 г. о необходимости проведения широкого анализа плана законопроектных работ, а также расширения практики подготовки экспертных заключений. Эта инициатива получила реальную поддержку и воплощение со стороны Президента Казахстана Н.А. Назарбаева. Законом РК от 6 марта 2002 г. пункт 1 ст. 22 Закона РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» был дополнен частью второй следующего содержания: «По проектам конституционных законов и кодексов, а также законодательных актов по внесению изменений и дополнений в них проведение научной экспертизы обязательно». Еще одним шагом вперед явилось принятие Закона РК от 16 июня 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», согласно которому п. 1 ст. 22 Закона о законе, как нередко называют Закон «О нормативных правовых актах», изложен в новой редакции: «1. По проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы обязательно».

Данное положение, вероятно, повлечет дополнительные затраты из бюджета страны, однако необходимость в проведении экспертизы законопроектов сомнений не вызывает. Как отмечает А. Зейнелулы, проблема научной экспертизы законопроектов существует не один год. Специалисты отмечают, что предварительная оценка проектов нормативных правовых актов (НПА) проводится эпизодически, различными учеными и научными учреждениями. К сожалению, зачастую проекты законов поступают в парламент весьма хаотично, и ежедневно ответственный работник вынужден рассматривать по 5—6 проектов, а это отрицательно сказывается на качестве принимаемых законов. Оставляет желать лучшего и юридический язык законопроектов, поступающих в парламент.

Единственное, что, на наш взгляд, следовало бы установить в качестве императива, так это необходимость проведения правовой экспертизы всех законопроектов, поскольку нормативные правовые акты не могут регулировать «независимые от права» экологические, финансовые и иные общественные отношения, не порождая при этом соответствующих правовых отношений.

2. Наличие порочной, как представляется, практики введения в действие гражданско-правовых законов. Особенная часть ГК была принята 1 июля 1999 г., и в этот же день она вводится в действие. Мы даже не говорим, что такой порядок введения в действие законов элементарно противоречит Конституции, требующей предварительного официального опубликования закона. Этот подход порождает буквально нелепые ситуации, когда судьи обязаны применять законы, о содержании, а то и о наличии которых они не знают. И вины их в том нет.

Зачастую законы вводятся в действие со дня их официального опубликования. Мы считаем необходимой постановку вопроса о возрождении существовавшей в прежние времена практики, когда между датами принятия и введения в действие наиболее важных и объемных гражданско-правовых и иных законов существовал известный, порой значительный промежуток времени. Такой срок давал возможность юристам и, в первую очередь судьям, изучить положения нового закона, причем с привлечением научно-педагогических кадров, и без каких-либо проблем и ошибок применять его впоследствии.

Тем не менее, несмотря на новую редакцию ст. 36 Закона о законе, вышеуказанная проблема все же осталась не до конца разрешенной. Еще одна причина, как представляется, связана со способом опубликования НПА, в первую очередь законодательных актов. И.К. Гимадиев пишет, что «если ранее право официального опубликования имели исключительно 4 периодических печатных издания , то сейчас эта сфера отдана в конкурентную среду».

К сожалению, на практике нередко возникают проблемы, связанные с определением точного времени вступления в силу законодательных актов. В этой связи мы негативно относимся к существующему в настоящее время подходу о предоставлении права на официальное опубликование законодательных актов на основании конкурса и считаем целесообразным вернуться к ранее действовавшему порядку опубликования, когда исключительный перечень периодических печатных изданий, наделенных таким правом, устанавливался Законом «О нормативных правовых актах».

Это устранит проблемы в установлении даты первого официального опубликования акта и определении дня введения его в действие в том случае, если эта дата не указана в самом акте или акте о введении его в действие.

3. Установление перечня отношений, регулируемых кодексами. Поправками от 16 июня 2004 г. Закон о НПА дополнен статьей 3-1 «Общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан», согласно которой кодексы РК принимаются с целью регулирования указанных в ней однородных общественных отношений. Из названных в статье шестнадцати позиций в настоящее время регулируются не кодексами, а законами РК и указами Президента РК, имеющими силу закона, следующие отношения: брачно-семейные, экологические, транспортные, трудовые. В соответствии же с названной поправкой их регулирование должно осуществляться кодексами. Сразу оговоримся, что мы с настороженностью относимся к этому нововведению, причем с учетом и того обстоятельства, что в последнее время в казахстанских научных кругах наметилась тенденция к искусственному, по нашему мнению, лоббированию идей создания новых отраслей (подотраслей, комплексных отраслей) права: нефтяного, инвестиционного, предпринимательского и т.п.

Сам Закон о НПА определяет кодекс как закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. В это же время поправками предполагается принятие транспортных (или транспортного) кодексов. Однако правовому регулированию перевозок посвящена глава 34 ГК РК, а также ряд специальных законодательных актов об отдельных видах транспорта: воздушном, железнодорожном, морском, автомобильном, внутреннем водном. Чем же вызвана необходимость в регламентации транспортных отношений на уровне кодексов (кодекса)? Почему бы тогда, следуя заданной логике, не приступить к разработке строительного, арендного и т.п. кодексов? И уж точно, при этом просто необходимы самостоятельный кодекс о праве интеллектуальной собственности и наследственный кодекс!

Возможно возражение: транспортные кодексы будут регулировать не только собственно договоры перевозки, но и иные вопросы, связанные, например, с государственным регулированием деятельности транспорта, его лицензированием и т.п. Так, вероятно, и произойдет. Однако такой подход противоречит самому понятию кодекса как закона, регулирующего однородные отношения, поскольку отношения, возникающие из договора перевозки, — сфера гражданского, т.е. частного права, а лицензирование и иные аспекты государственного регулирования — область действия права публичного. Ведь именно такой подход привел в свое время к серьезным разногласиям между ведущими казахстанскими цивилистами и специалистами в области банковского права. Напомним, что их причиной послужила первая по счету поправка в Гражданский кодекс (в п. 3 ст. 3 ГК), внесенная Указом Президента РК, имеющим силу закона, от 31 августа 1995 г., установившая приоритет банковского законодательства над гражданским.

По нашему мнению, все эти нововведения ведут к сужению правового пространства, регулируемого Гражданским кодексом. В свое время нам уже приходилось отмечать, что ГК по многим позициям, если не по большинству, стал отсылочным и продублированным, то есть не кодифицированным в буквальном смысле слова актом. Тому пример — Закон РК от 24 июня 2002 г. «О комплексной предпринимательской лицензии (франчайзинге)», в подавляющем объеме дублирующий положения главы 45 ГК РК.

Что касается необходимости принятия трудового и семейного кодексов, отметим следующее. Согласно п. 3 ст. 1 ГК РК к семейным, трудовым отношениям и отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, отвечающим признакам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются соответственно семейным, трудовым законодательством, законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. В одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949 Концепции правовой политики Республики Казахстан справедливо отмечается, что «гражданское право все глубже проникает в трудовые, семейные и иные общественные отношения. Все это происходит в рамках процесса глобального разделения правовой системы государства на публичное право, защищающее государственные и общественные интересы, и частное право, обеспечивающее удовлетворение и защиту частных интересов». Это дает основание утверждать, что ко многим положениям трудового и семейного законодательства применяются принципы, а в некоторых случаях — и нормы гражданского законодательства. Принятие же самостоятельных семейного и трудового кодексов поставит их по иерархической лестнице выше Гражданского кодекса, как введенных в действие позднее. Поэтому считаем, что возможное принятие указанных кодексов нецелесообразно и не отвечает реалиям сегодняшнего дня.

Вопрос об экологическом кодексе еще более туманен. В настоящее время действуют Водный, Земельный, Лесной кодексы, а также законодательные акты об охране атмосферного воздуха, охране окружающей среды, особо охраняемых природных территориях, о недрах и недропользовании. Но если правовой режим вод, земель, лесов, воздуха, недр, особо охраняемых природных территорий и связанные с их использованием вопросы законодательно регламентированы, то какие же вопросы должны выступить объектом регулирования экологического кодекса, если при этом учесть, что ответственность за экологические правонарушения — область гражданского, административного и уголовного права? Гораздо логичней, на наш взгляд, было бы свести регламентацию всех вышеуказанных вопросов в единый экологический (или природоресурсный) кодекс, попутно решив также вопрос о необходимости наличия законодательных актов о растениеводстве, животноводстве, пчеловодстве и т.п.

Конечно, существуют и иные проблемы по обозначенному вопросу. Так, например, Ю.Г. Басин предлагает включить в п. 2 ст. 3 ГК специальную вторую часть приблизительно такого содержания: «В случаях противоречий между предусмотренными настоящим Кодексом общими нормами и специальными нормами применяются специальные нормы». С таким предложением нельзя не согласиться. Собственно, теории права такой способ разрешения расхождений известен, однако необходимость в его нормативном закреплении очевидна. Более того, считаем, что закрепление такого способа разрешения возможных противоречий внутри одного НПА должно касаться не только ГК, но и иных нормативных правовых актов. Поэтому статью 6 Закона РК «О нормативных правовых актах» следует дополнить пунктом 4 соответствующего содержания.

И в этой связи встает еще один, крайне важный вопрос — о юридической силе Закона «О нормативных правовых актах». Накануне принятия ГК РК (Общая часть) по поводу п. 2 ст. 3 проекта Кодекса
А.Г. Диденко писал, что «весьма сомнительна конституционность решения, когда частный закон содержит норму, ставящую его выше других законов. Установление иерархии законов — это вопрос, который должен решаться Конституцией». Думается, что сказанное можно отнести и к закону о НПА, который, являясь обычным законом, регламентирует вопросы, связанные с актами, стоящими выше его по иерархии. Это недопустимо. Поэтому, может быть, и, не внося изменений в Конституцию, следует в установленном порядке придать Закону «О нормативных правовых актах» силу Конституционного закона.

Здесь должны быть комментарий