Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Ноябрь, № 11,2005
Аспект
Некоторые проблемные вопросы реализации конституционных положений о местном самоуправлении

Проблемные вопросы


реализации конституционных положений


о местном самоуправлении

 

 

За период независимости экономические и политические институты казахстанского общества подверглись кардинальному реформированию. На современном этапе для дальнейшего развития Казахстана одним из важнейших вопросов является совершенствование системы управления на местах. Однако несовершенство принятых и предложенных в свое время законодательных актов привело к тому, что система местного самоуправления до сих пор не получила своего четкого законодательного закрепления, что, в свою очередь, не лучшим образом отражается на системе государственного управления в целом. Заместитель акима города Алматы, юрист Р. Шамсутдинов озвучил некоторые проблемные вопросы, связанные с местным самоуправлением в Казахстанском институте стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан во время недавней дискуссии по поводу дальнейшей реализации потенциала Основного закона. 

 

Как известно, в соответствии с Конституцией Казахстана в Республике признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (пункт 1 статьи 89). Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом (пункт 3 статьи 89). Согласно пункту 2 статьи 92 Конституции закон о местном самоуправлении должен был быть принят не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу. Попытки принятия такого закона предпринимались неоднократно. Он четырежды включался в планы законопроектных работ Правительства (в 1996, 1997, 1999, 2002 гг.), дважды вносился в Парламент, но всякий раз отзывался по причине недоработки. В этом году он снова запланирован к внесению в Парламент к концу года. Но уверенности в том, что эта попытка окажется, наконец-то, удачной, пока нет.

Это связано с тем, что в настоящее время создание институтов самоуправления «сдерживается отсутствием однозначных подходов к организационной форме и уровню управления, на котором должно осуществляться местное самоуправление» - как сказано в Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений, утверждённой постановлением Правительства Казахстана от 10 февраля 2003 года № 147.

То, что по истечении 10 лет после принятия Конституции у нас всё ещё нет однозначных подходов к вопросам местного самоуправления, нельзя признать нормальным. В конце концов в мире накоплен огромный опыт практического применения местного самоуправления в самых разных формах. Надо только выбрать то, что лучше подходит для Казахстана, и не повторять чужие ошибки.

Откровенно говоря, если придерживаться терминологии, которая используется в большинстве развитых стран мира, то в Казахстане и сейчас уже есть институты местного самоуправления - это маслихаты (местные представительные органы). Они выбираются непосредственно населением, решают вопросы местного значения, имеют свой бюджет, свою исключительную компетенцию, то есть обладают всеми формальными признаками самоуправления. Проблема только в том, что согласно Конституции Казахстана маслихаты отнесены к органам местного государственного управления.

Если бы в Основной закон были внесены небольшие поправки, то можно было бы определить, что маслихаты - это и есть органы местного самоуправления. Тем более что создать реально работающие органы местного самоуправления без самостоятельных бюджетов и без властных полномочий (как это следует из буквального прочтения действующей редакции Конституции) очень проблематично - это подтвердили прошедшие со дня принятия Конституции 10 лет.

Примерно также обстоит дело и с местными исполнительными органами, возглавляемыми акимами. При внедрении выборности акимов они де-факто превращаются в органы местного самоуправления.

За примерами далеко ходить не надо. В той же России местное самоуправление достаточно давно и успешно осуществляется выборными представительными и исполнительными органами, которые, с позиции Конституции Казахстана, следовало бы считать органами местного государственного управления.

Однако, если придерживаться рамок действующей Конституции Казахстана, то органы местного самоуправления все-таки нужно создавать независимо от маслихатов и акиматов, что хоть и непросто, но, на наш взгляд, вполне возможно. Анализ ранее подготовленных проектов законодательных актов о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что неудача с их принятием была во многом обусловлена некоторыми концептуальными положениями этих законопроектов.

Например, по нашему мнению, неправильным было определение местных сообществ как добровольных объединений граждан, являющихся юридическими лицами (уставы которых разрабатываются инициативными группами населения), органы которых принимают решения, имеющие обязательную силу для их членов, как это было сделано в проекте закона, внесённом в Парламент постановлением Правительства Республики от 8 августа 2000 г. № 1216. В результате получались какие-то квазиобщественные объединения, в то время как в большинстве зарубежных государств, в которых органы местного самоуправления давно и успешно работают, они являются полноценными органами власти.

Также неверной была, на наш взгляд, попытка придумать для органов местного самоуправления какую-то новую компетенцию, отличную от той, что имеют органы местного государственного управления. Очевидно, что местное самоуправление должно, в первую очередь, заниматься именно теми вопросами жизнеобеспечения населения, которые сегодня решают органы местного государственного управления (за исключением их конституционных полномочий), но делать это эффективнее.

Предложенная в предыдущих законопроектах структура местного самоуправления была недостаточно продумана, не в полной мере соответствовала Европейской хартии местного самоуправления и, вместо того, чтобы способствовать слаженной работе органов местного самоуправления, создавала предпосылки для конфликтов между ними. К примеру, предлагалось избирать непосредственно населением не только представительный орган местного самоуправления - Кенес, но и главу исполнительного органа - Жетекши. Вследствие этого на практике в местном сообществе наверняка возникло бы своеобразное двоевластие. При этом порядок формирования собственно исполнительного органа - Жамията, обладающего обширной компетенцией, вообще определён не был.

Наконец, принимая во внимание итоги прошедшего в 2001-2003 году эксперимента по выборам сельских акимов, следует признать ошибкой и попытку ввести местное самоуправление сразу и повсеместно. Очевидно, что «кампанейщина» здесь недопустима. Решение о создании органов местного самоуправления в каждой конкретной административно-территориальной единице нужно принимать только тогда, когда есть уверенность в том, что их работа будет успешной.

Ввиду вышеизложенного, предлагается следующая концепция создания местного самоуправления в Республике Казахстан в рамках действующей Конституции.

1. Органы местного самоуправления должны создаваться на уровне города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, с распространением их юрисдикции на территорию соответствующей административно-территориальной единицы. Введение местного самоуправления в более крупных городах, районах и областях в обозримом будущем (пока не будет приобретен серьёзный положительный опыт) неактуально и нецелесообразно.

2. Решение о создании органов местного самоуправления в конкретной административно-территориальной единице должно приниматься Главой государства по представлению Правительства Республики, основанному на совместном предложении представительных и исполнительных органов соответствующей области.

Принятию решения должны предшествовать тщательные расчёты, подтверждающие экономическую состоятельность будущего самоуправления. Если содержание органов местного самоуправления ляжет дополнительным бременем на государственный бюджет, а местное сообщество не получит никаких экономических преимуществ от их работы, это дискредитирует идею самоуправления в глазах населения.

3. Конкретный объём полномочий, передаваемых органам местного самоуправления от органов местного государственного управления, а также объём выделяемых из районного бюджета финансовых ресурсов, необходимых для реализации этих полномочий, должен быть отражён в Уставе местного сообщества, утверждаемом районным маслихатом в соответствии с типовым Уставом, форма которого должна быть определена Правительством Республики.

4. Местное сообщество должно иметь собственный бюджет (или смету расходов), утверждаемый высшим органом местного самоуправления, а также право на установление дополнительного местного сбора, но только в установленных законом пределах.

Без такого дополнительного источника финансирования едва ли удастся сколько-нибудь заметно улучшить жизнь людей и сделать местное самоуправление привлекательным для граждан. А установленные законом пределы нужны для того, чтобы обезопасить население от чрезмерной налоговой нагрузки.

5. Структура органов местного самоуправления должна быть максимально простой и эффективной:

Высший орган - коллегиальный (7-9 членов), избираемый непосредственно населением путем тайного, прямого, равного и всеобщего голосования сроком на 2-3 года, из числа кандидатов, соответствующих установленным законом квалификационным требованиям;

Исполнительный орган - единоличный, избираемый Высшим органом на срок его полномочий, из числа претендентов, соответствующих установленным законом квалификационным требованиям.

Необходимость такой структуры органов местного самоуправления обусловлена особенностями менталитета сельских жителей, которые сами эффективный контроль деятельности исполнительного органа осуществлять не могут. Для этого нужен вышестоящий (по отношению к исполнительному) орган, достаточно полно представляющий разнообразные интересы большинства групп и слоёв населения местного сообщества. А для того чтобы сам высший орган работал демократично, должна быть предусмотрена постоянная ротация его председателей на протяжении всего срока полномочий.

6. Компетенция между органами местного самоуправления должна быть поделена таким образом, чтобы решение всех основных вопросов находилось в ведении высшего органа местного самоуправления. Исполнительный орган должен только исполнять принятые высшим органом решения, обладая для этого полномочиями по заключению трудовых, коммунальных и иных хозяйственных договоров.

Возможно, имеет смысл наложить законодательный запрет на отчуждение основных средств, находящихся на балансе местного сообщества, чтобы предотвратить их «разбазаривание» и банкротство органов местного самоуправления.

7. Отношения органов местного самоуправления с органами местного государственного управления должны строиться в соответствии с принципом чёткого разделения между ними компетенции и невмешательства в дела друг друга.

Вместе с тем органы государственного управления должны, в соответствии со своей компетенцией, налагать на физических и юридических лиц взыскания за неисполнение решений органов местного самоуправления, поскольку наделение самих этих органов такими полномочиями, на наш взгляд, нецелесообразно. Правоохранительная функция, в силу своей специфики, должна, по нашему мнению, в обозримом будущем остаться исключительной прерогативой государственных органов, что, впрочем, не исключает возможности участия органов местного самоуправления и самих граждан в охране общественного порядка в установленных законом рамках.

В основном работа органов местного самоуправления должна быть направлена не на «командование» членами местных сообществ, а на оказание им управленческих услуг по организации жизнедеятельности и решению насущных проблем. Именно так работают органы местного самоуправления в развитых западных государствах и работают достаточно успешно. Полагаем, что создание системы органов местного самоуправления в соответствии с вышеперечисленными принципами позволит эффективно реализовать соответствующие положения Конституции Республики Казахстан, без изменения других норм Основного Закона и без создания каких-либо острых политических, экономических или социальных проблем.

Здесь должны быть комментарий