Административное судопроизводство

проблемы и перспективы развития

В юридической науке Казахстана многими практиками все чаще высказывается идея расширении судебного контроля на всю нормотворческую деятельность государства, а также активно обсуждается понятие административного судопроизводства и понятие административной ответственности. Председатель коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан С.И. Раимбаев высказывает свою точку зрения и приглашает к дискуссии.

Конституция Республики Казахстан провозглашает, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы.

В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией.

Конституция также утверждает, что граждане имеют не только права, но и несут обязанности, в частности обязанность по соблюдению законов Республики Казахстан.

За 14 лет обретения независимости в Республике Казахстан создана необходимая законодательная база, обеспечивающая реальную защиту прав и интересов граждан, а также юридических лиц, и возлагающую определенные обязанности, как на граждан, так и на юридических лиц.

Конституция Республики Казахстан также провозгласила, что каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод.

Указанное положение Конституции открыло широкий доступ к правосудию. В законодательном порядке были ликвидированы все препятствия для обращения в суд, в частности, перечни № 1 и № 2, в которых указывались лица, которые обязаны были обращаться за защитой своих трудовых прав, в иные внесудебные органы был ликвидирован, так называемый внесудебный порядок разрешения хозяйственных и иных споров, который запрещал напрямую обращаться в суд и заставлял физические и юридические лица обращаться за разрешением спора во внесудебные инстанции.

Были ликвидированы товарищеские суды, которые фактически занимались отправлением правосудия.

До недавнего времени граждане и юридические лица практически не могли осуществить свое право на обжалование действий центральных государственных органов, в лице Правительства, министерств и ведомств, хотя такое право было декларировано в законодательстве.

В данное время граждане и юридические лица стали на практике осуществлять свои права по обжалованию незаконных действий государственных органов и их должностных лиц, не взирая на их статус. Физические и юридические лица могут обжаловать ненормативные акты Правительства, министерств и ведомств в суд г.Астаны, приравненных по своему статусу к областному.

Также законодательство Республики Казахстан предусматривает возможность обжалования физическими и юридическими лицами нормативных актов Правительства, министерств и ведомств, местных государственных органов, причем нормативные акты Правительства могут быть обжалованы сразу в Верховный Суд.

Нельзя обжаловать в судебном порядке лишь законы и Указы Президента. Для них установлены особый порядок проверки на конституционность в Конституционном Совете Республики Казахстан по обращениям Президента, Правительства, депутатов и судов.

Роль суда заключается в том, что суд при рассмотрении конкретного гражданского дела может приостановить его производство и обратиться в Конституционный Совет на предмет проверки конституционности тех или иных положений закона, либо Указа Президента.

В 2004 году в судах республики было рассмотрено 6820 дел об оспаривании решений и действий и бездействий органов государственной власти и управления, должностных лиц и государственных служащих, из них по 5157 делом заявления удовлетворены, что составило 75,6 процентов от числа рассмотренных дел эти данные в процентном отношении являются стабильными на протяжении ряда лет, что указывает на высокую удовлетворяемость обращений граждан суда и свидетельствуют о негативной практике принятия незаконных решений органами государственного управления в центре и на местах.

За этот период в суды поступило 27 заявлений об оспаривании нормативно-правовых актов Правительства, министерств и ведомств, из них по 11 делам вынесены решения, причем по 6 делам заявления удовлетворены.

Процент удовлетворяемости заявлений об обжаловании нормативных актов составляет 54,5 процентов, или почти каждое второе заявление находит свою поддержку в судебных инстанциях.

Таким образом, судебный контроль за законностью действий и решений органов государственной власти осуществляется как в сфере исполнительской деятельности, так и частично в области нормотворческой деятельности.

В Казахстане, как и других государствах на постсоветском пространстве традиционно судебный контроль за законностью действий и решений органов государственной власти сводится к контролю за деятельностью органов исполнительной власти. Такой подход, конечно, является узким, так как оставляет за рамками судебного контроля законность действий законодательной, представительной власти, а также органов местного самоуправления. Именно такое узкое понимание предмета обжалования гражданами публично-правовых актов дает основание для такого же узкого подхода к проблемам административного судопроизводства, административной юстиции или административной юрисдикции. Акцент делался именно на том, что одной из сторон публично-правового конфликта выступает административный орган, под которым чаще всего понимался орган, осуществляющий управленческую деятельность.

Надо сказать, что сегодня в публикациях ученых юристов и практических работников много внимание уделяется административному судопроизводству, в порядке которого должны рассматриваться указанные публично-правовые споры. Предлагаемые различными юристами концепции и проекты развития административного судопроизводства опираются на конституционные нормы о формах судопроизводства. Теория и практика выделяют уголовное, гражданское и административное судопроизводство. Конституция Республики Казахстан прямо указывает только на две формы судопроизводства - гражданское и уголовное судопроизводство. Однако данный перечень не является исчерпывающим, так как судебная власть может осуществляться посредством иных, установленных законом форм судопроизводства, о чем также указано в Конституции.

Между тем, административное судопроизводство, как отдельная форма судопроизводства, в действующем законодательстве Казахстана не закреплена. В Гражданском процессуальном кодексе порядок рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений, именуется особым исковым производством, что не отражает публично-правовой характер таких «гражданских» дел. Даже Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях предусматривает «производство по делам об административных правонарушениях» и нигде не использует термин «административное судопроизводство». Поэтому этот термин требует своего законодательного закрепления.

Мы полностью согласны с мнением тех юристов, которые считают, что в административном судопроизводстве должны разрешаться административные споры. О сложившемся со времени советской эпохи понимании административных споров, как дел об оспаривании гражданами нормативных правовых актов надо отказаться и внести соответствующие изменения в законодательство.

Несмотря на публично-правовой характер споров, возникающих из административно-правовых отношений, порядок рассмотрения их регулируется Гражданским процессуальным кодексом, что явно не соответствует публично-правовому характеру таких споров. Административные споры должны рассматриваться в рамках административной юстиции административными судами в порядке административного судопроизводства. В настоящее время в Казахстане имеются все правовые условия для активного развития административного судопроизводства для разрешения споров публично-правового характера. Следует обособить организационно и процессуально порядок разрешения конфликтов публично-правового характера, передав в компетенцию специализированных административных судов публично-правовые споры. Для этого необходимо выделить из гражданского судопроизводства порядок рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Соответственно, процессуально данный порядок должен быть урегулирован в самостоятельном Административно-процессуальном кодексе, который необходимо принять и который должен учитывать специфику таких дел. Только тогда можно утвердить административное судопроизводство как полноправную форму осуществления правосудия.

Международная практика разработала контрольные механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, который является более «слабой» стороной от произвола власти. В качестве такого средства защиты может выступить административная юстиция.

В Республике Казахстан начались реальные преобразования, направленные на построение этой административной юстиции.

Несколько слов о предистории образования административных судов и той нормативной базе, которая позволила образовать такие суды.

Конституцией Республики Казахстан и Конституционным законом «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» предусмотрена возможность создания специализированных судов.

Положения о дальнейшем совершенствовании судебной системы республики путем развития специализированных, в том числе административных, судов предусмотрена Концепцией правовой политики Республики Казахстан.

Специализация судов сегодня признана одним из основных направлений, проводящейся в республике поэтапно судебно-правовой реформы. Президент республики г-н Назарбаев Н.А. неоднократно призывал к поэтапному образованию системы специализированных судов, в первую очередь, экономических и административных, и назвал задачи по созданию - приоритетными.

Построение системы специализированных административных судов в республике началось с образования в экспериментальном порядке таких судов в городах Астане и Алматы. Деятельность экспериментальных судов показала высокую эффективность и качество отправления правосудия при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Указом Президента республики от 9 сентября 2004 г. было образовано 29 специализированных межрайонных административных судов.

Необходимость образования специализированных административных судов была обусловлена также и тем, что принятым 30 января 2001 года Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях к компетенции суда было отнесено более 400 составов административных правонарушений. Кодексом Казахской ССР об административных правонарушениях к компетенции суда относилось всего 54 состава административных правонарушений.

Образование специализированных административных судов было направлено на обеспечение оперативности и квалифицированного рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также обеспечение доступности правосудия для населения.

Специализация судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях позволяет углубленно изучить существенный массив нормативных правовых актов, нарушение которых образует конкретные составы административных правонарушений.

Создание специализированных административных судов позволяет обеспечить судебный контроль за законностью рассмотрения уполномоченными государственными органами дел об административных правонарушениях, поскольку последние налагают большое количество административных взысканий.

Административные суды могут создаваться один на несколько административно-территориальных единиц. Это вытекает из положений Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан», который позволяет образовать межрайонные суды.

Несовпадение юрисдикции административных судов с административно-территориальном устройством является одной из гарантий невмешательства местных чиновников в судебные дела.

В данное время административные суды образованы по межрайонному принципу, число их будет увеличиваться с тем, чтобы охватить все территориальные единицы, однако в данное время дела, отнесенные к подсудности административных судов, пока ещё рассматриваются в некоторых районных судах общей юрисдикции в сельской местности.

Не секрет, что в начале работы образования административных судов Верховный Суд имел намерение повысить важность рассматриваемой категории в глазах у судей, забрав из производства все уголовные и гражданские дела и заставив рассматривать в административном суде только дела об административных правонарушениях.

Раньше эти дела назывались материалами и они всерьез судьями не воспринимались, поскольку оценка работы судей была построена лишь на показателях рассмотрения им уголовных и гражданских дел.

Хотя законодательство переименовало эти материалы в дела, старые стереотипы о какой-то второсортности этих дел остался у действующих судей общей юрисдикции.

В настоящее время учеными и практиками высказывается мнение, которое поддерживается Верховным Судом, о расширении подсудности действующих административных судов.

По нашему мнению такие суды должны рассматривать все дела, возникающие на основании отношения власти и гражданина, а также юридического лица. Эти суды могли бы также рассматривать дела, связанные с судебным контролем над предварительным следствием, органами дознания и прокуратурой, в частности, дела о рассмотрении ходатайств о даче санкции на арест в ходе дознания и предварительного следствия.

К компетенции административных судов можно было передать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (это гл. 27 ГПК), а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах (гл. 25 ГПК), по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов (гл. 28 ГПК), по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К их компетенции можно отнести дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел необходимо отнести дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Сейчас указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и экономическими судами. Однако, назрела необходимость разграничения подсудности этих дел.

Поскольку предполагается, что созданные административные суды существенно исправят существующее напряжение в решении административных дел, в защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями, создадут процессуальные гарантии в борьбе «человека против власти», то необходимость принятия отдельного Административно-процессуального остро назрела, на что также указывают представители науки и некоторые юристы-практики.

Ежегодно в районные суды республики, включая административные суды, поступают около полумиллиона дел. Например, в 2004 году в суды поступило 500.020 дел об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что все дела об административных правонарушениях рассматриваются в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях.

Кодекс об административных правонарушениях впервые детально регламентировал не только судопроизводство, но и производство по рассмотрению дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции уполномоченных государственных органов.

Принятие данного Кодекса было большим событием в жизни государства, поскольку до 2001 года действовал Административный Кодекс Казахской ССР, принятый в эпоху советского тоталитаризма и не соответствовал взятому курсу на построение демократического и правового государства, а также экономическому курсу страны, направленного на развитие рыночных отношений.

В условиях сегодняшнего дня законодательные основы административной ответственности представлены многими нормативно-правовыми актами: «О таможенном деле Республики Казахстан», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О земле», «О недрах и недропользовании» и т.д.

Особое место в системе законодательства занимает Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, принятый 30 января 2001 года, который является главным нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения, возникающие в результате совершения административных правонарушений. Сфера действия Кодекса об административных правонарушениях значительна, так как охватывает широкий диапазон различных жизненных обстоятельств, регламентированных административным законодательством. Международные договорные и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан, регулирующие административно-деликтные правоотношения, являются составной частью законодательства об административных правонарушениях. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед казахстанским административным законодательством и применяется непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Характеризуя сущность Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан, необходимо отметить следующее:

- Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан всемерно способствует урегулированию общих вопросов административной ответственности, включая систему взысканий, принципы их применения, основания освобождения от административной ответственности, всесторонней регламентации процедуры производства по делам об административных правонарушениях и т.д.;

- Во многих нормативно - правовых актах имеется ссылка, что если в рамках данных нормативно - правовых актов не урегулированы какие-то вопросы, то нужно руководствоваться общими нормами Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан;

- Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан является самым большим по объему кодифицированным актом, регулирующим правовое положение института административной ответственности.

Ответственность за административные правонарушения наступает на основании законодательства, действующего на время совершения административного правонарушения. При этом акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие либо усиливающие ответственность за административные правонарушения или иным образом ухудшающие положение лица, совершившего правонарушение, обратной силы не имеют.

По своей структуре Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан состоит из двух частей: общей и особенной. Общая часть кодекса содержит как материальные, так и процессуальные нормы об административной ответственности. Особенная часть кодекса содержит систематизированные нормы права.

Положительным является то, что Кодекс об административных правонарушениях не воспроизвел процессуальную иерархию при обжаловании судебных актов, существующую в судах общей юрисдикции, отказался от той бюрократии при прохождении дел и жалоб, присущую судам общей юрисдикции, за что в последнее время общие суды подвергаются обоснованной причине.

Так, в судах общей юрисдикции рассмотрение дел по первой инстанции осуществляются в районных судах, областных судах и в Верховном Суде. Апелляционные инстанции существуют в областных судах и в Верховном Суде. Надзорные инстанции имеются в областных судах, а также две в Верховном Суде - это коллегия по гражданским делам и надзорная коллегия, т.е. существует восемь судебных инстанций.

Иное дело, при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Все дела об административных правонарушениях, несмотря ни их важность, либо высокое должностное положение лица, привлекаемого к ответственности (депутаты Парламента, Генеральный прокурор, судьи и т.д.) рассматриваются только в районных и приравненных к ним судах, например, в специализированных административных судах.

Постановление судьи о привлечении к административной ответственности может быть обжаловано в течении 10 суток в областной и приравненный к нему суд, в котором дело рассматривается единолично судьей областного суда. Если судья вышестоящего суда оставляет постановление районного судьи без изменения, либо выносит новое постановление, оно сразу вступает в законную силу и после этого начинается рассмотрение дела в надзорном порядке.

Особенностью кодекса является то, что он не предусматривает подачу надзорной жалобы в областной суд, а также в Верховный Суд. Указанные судебные инстанции осуществляют пересмотр этих дел только по протестам прокурора.

Таким образом, по делам об административных правонарушениях на практике воплощен принцип скорого суда и что характерно и граждане, ни юридические лица, ни другие заинтересованные организации, ни сами судьи не высказывают претензий по поводу существующего процессуального порядка.

Верховный Суд, обобщив положительную практику работу административных судов, все больше склоняется к необходимости реформирования процессуального порядка прохождения дел и жалоб в судах общей юрисдикции.

Так, мы полагаем, что все гражданские дела, не взирая на их важность, следует передать на рассмотрение районных судов, апелляцию оставить только в областном суде, установив, что такие дела будут рассматриваться по правилам I инстанции единолично судьей областного суда. На постановление апелляционной инстанции может подана кассационная жалоба, которая рассматривается коллегиально судьями областного суда в составе не менее 3-х судей. Надзорную коллегию областного суда следует ликвидировать. За Верховным судом оставить лишь рассмотрение надзорных жалоб, а также рассмотрение дел по представлениям судей Верховного Суда и прокурора.

С учетом того, что в судах республики рассматривается около полумиллиона дел об административных правонарушениях, назрела необходимость образования в областных судах и Верховном Суде специальных коллегий по административным делам, наряду с коллегиями по уголовным делам и коллегиями по гражданским делам. Это можно сделать в пределах штатной численности судей областных судов и Верховного Суда, что не потребует дополнительного финансирования. Эти коллегии наряду с рассмотрением дел, могли бы обобщать судебную практику по делам об административных правонарушениях, оказывать практическую помощь в применении законодательства. В данное время этой работой занимается как коллегии по уголовным делам, так и коллегии по гражданским делам и её нельзя назвать эффективной, поскольку все поднимаемые вопросы требуют научного осмысления. Необходима дискуссия, в которой участвовали бы не только судьи, но и другие заинтересованные органы.