#Все о теннисе
Свобода слова в проекте нового Кодекса РК об административных правонарушениях /И. Кальсин, юрист/
Фото: zakon.kz
Свобода слова, выражения, получения и распространения информации относятся к числу основополагающих естественных и неотъемлемых человеческих свобод и прав. Юрист И. Кальсин по просьбе фонда «Адил соз» проанализировал эти статьи кодекса РК.
Свобода слова в проекте нового Кодекса РК об административных правонарушениях
Свобода слова, выражения, получения и распространения информации относятся к числу основополагающих естественных и неотъемлемых человеческих свобод и прав. Юрист И. Кальсин по просьбе фонда «Адил соз» проанализировал эти статьи кодекса РК.
Особенности действующего Административного кодекса
Кодекс об административных правонарушениях - это, по сути, кодекс о запретах и взысканиях за их нарушение. Кодекс РК «Об административных правонарушениях» (КоАП РК) принят в январе 2001 года взамен ранее действовавшего Административного кодекса Казахской Советской Социалистической Республики 1984 года. Кодекс впервые свел воедино нормы общих начал административного правонарушения и наказания, перечень административных правонарушений и административно-процессуальные нормы, чем устранил множественность ранее действовавших административно-правовых законодательных актов. Структурно он делится на две, а по содержанию на три части:
1. Общая часть, где впервые взаимосвязано даны понятие административного правонарушения, задачи и принципы административного законодательства, вины как единственного основания административной ответственности. Кроме того, в этой части кодекса даны исчерпывающие перечни обстоятельств, исключающих, смягчающих и отягчающих ответственность, а также перечень административных взысканий.
2. Особенная часть, содержащая порядка 550 статей, перечисляет конкретные составы административных правонарушений. Все статьи сведены в единую систему по видам правонарушений в той или иной сфере защиты прав и законных интересов субъектов права или их деятельности.
3. Административно-процессуальная часть значительно расширила компетенцию суда в рассмотрении административных дел и споров. Более того, соответствующая норма установила, что все административные дела и споры, по которым в качестве санкций предусмотрены иные меры, кроме предупреждений и штрафов, рассматриваются только судами. Последующее создание специализированных административных судов позволило существенно улучшить административную правоприменительную практику.
Кроме того, в этой части, как и положено во всяком процессуальном законе, определены порядок производства (рассмотрения) дел об административных правонарушениях. В частности, определены порядок возбуждения и прекращения административных дел, участники административного процесса, включая защитника, меры по обеспечению производства по административному делу и порядок их применения, например, задержание, привод, досмотр и т.д. Определен также и порядок рассмотрения, обжалования, приема дел и, наконец, главное - четко разграничена подведомственность дел, и определена компетенция каждого государственного исполнительного или правоохранительного органа, призванного осуществлять государственный контроль в той или иной области и сфере деятельности. Процессуальная часть кодекса включает в себя порядок исполнения административных взысканий. Все перечисленное позволило упорядочить административный процесс, особенно в государственных исполнительных органах, и хоть в какой-то мере исключить здесь субъективизм и произвол при рассмотрении административных дел.
К несомненным достоинствам кодекса относится и короткая, но емкая норма п. 1 ст. 1, запрещающая применение иных законов, устанавливающих административную ответственность, если они не включены в Административный кодекс.
К сожалению, не избежал действующий Административный кодекс и существенных недостатков, к которым, на наш взгляд, можно отнести следующее.
1. Неопределенность многих существенных понятий. Например, Уголовный кодекс определяет понятие преступления как виновное общественно опасное деяние, запрещенное кодексом под угрозой наказания. Все объективно ясно и понятно. Во главу угла поставлена общественная опасность совершаемого деяния. В отличие от него Административный кодекс относит к числу административных нарушений любое виновное действие или бездействие, за которое кодексом установлена административная ответственность (ст. 28 КоАП). Как нетрудно убедиться, во главу угла здесь поставлен не объективный критерий, а воля законодателя.
Понятие административного правонарушения, данное в кодексе, определяет подходы и решения ко всем последующим нормам. Из него, в частности, следует:
2. Неоправданная многочисленность запретов. Как уже выше указывалось, Особенная часть кодекса сегодня насчитывает порядка 550 статей, но это еще не все. Почти в каждой статье содержится 2-3, а то и больше самостоятельных, хотя и сходных составов правонарушений. Произведя несложный подсчет, получим порядка полутора тысяч запретов. И это не предел, поскольку соответствующие дополнения идут с завидной частотой и регулярностью.
3. Неоправданное привнесение в административные, то есть государственно-властные (публичные) отношения норм частного и договорного права. Последние можно видеть почти во всех разделах и главах кодекса - начиная от установления административной ответственности за безбилетный проезд граждан в частном транспорте или бесплатный провоз ими багажа, что регулируется договорами перевозки, и заканчивая защитой личных неимущественных прав.
4. Дублирование норм уголовного права, причем с неопределенной компетенцией государственных исполнительных органов. Например, в Административном кодексе нередко можно встретить норму о том, что определенные действия влекут административную ответственность, если они при этом не образуют состава уголовного преступления. Возникает вопрос, кто, и по каким параметрам выбирает вид наказания? На практике подобная альтернатива иногда используется для ухода от уголовного наказания: при наличии в КоАП дублирующей нормы привлекают к ответственности по ней, несмотря на значительную общественную опасность совершенных действий, а за одно и то же правонарушение, как известно, дважды наказывать нельзя.
5. Несмотря на запрет применения административных норм, не включенных в Административный кодекс, в содержании его статей нередко встречаются отсылочные (бланкетные) нормы, отсылающие к иным законодательным актам, установленному порядку, противоправности, установленным правилам и нормам и т.д.
6. Противоречивость диспозиций одних и тех же административно-правовых норм, изложенных в кодексе и иных законодательных актах, что позволяет толковать и применять их в произвольной редакции. Переложение ответственности в диспозициях статей на ненадлежащих лиц, видимо, сделано в целях удобства контроля и привлечения к ответственности. Особенно это характерно для составов нарушений, вытекающих из авторского права. Проще в таких случаях привлечь к ответственности средство массовой информации, чем законодательно устанавливать ответственность первоисточника, автора, рекламодателя и т.д.
7. Политизированность и неоправданная жестокость санкций, установленная за малозначительные проступки.
8. Чрезвычайность некоторых полномочий контролирующих исполнительных и правоохранительных органов, например, установленное ст. 53 КоАП право приостанавливать деятельность юридических лиц или отдельных видов деятельности до вынесения соответствующего судебного решения. До вступления последнего в законную силу может пройти и месяц, и два, чем грозят бизнесу подобные «каникулы», понятно.
9. Неоправданная многочисленность исполнительных органов, налагающих административные взыскания, и еще большая многочисленность их должностных лиц, пользующихся таким правом.
10. Запутанность административного процесса, к которому применяются как соответствующие нормы Гражданско-процессуального кодекса, так и процессуальная часть Административного кодекса. Если же при этом учесть, что в исполнительных органах, пользующихся правом наложения административных взысканий, трудно ожидать наличия квалифицированных юридических кадров, соответствующего процессуального опыта, да, в конце концов, и объективности, то нередко о справедливости решений можно только мечтать.
Свобода слова в действующем Административном кодексе
Мировое сообщество, международное право и ст. ст. 12 и 20 Конституции РК признают, что свобода слова, выражения, получения и распространения информации относятся к числу основополагающих естественных и неотъемлемых человеческих свобод и прав. Согласно ст. 39 Конституции права и свободы человека, в том числе и свобода слова, могут быть ограничены только законом в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. И только в той мере, насколько это необходимо. Анализ действующего Административного кодекса Казахстана с позиций соблюдения принципов свободы слова показывает, что о законодательной форме административных ограничений законодатель помнит, а вот о необходимости подобных ограничений с точки зрения наличия общественной опасности в деятельности СМИ журналистов - нет. Глава Административного кодекса «Правонарушения в области печати и информации» содержит всего 10 статей. При этом две из них, можно считать, защищают права СМИ и журналистов. Однако только этой главой административно-правовое регулирование деятельности СМИ не исчерпывается. Нормы, ограничивающие свободу слова, регулирующие деятельность СМИ и журналистов, содержатся также в главах «Правонарушения, посягающие на права личности», «Правонарушения, посягающие на избирательные права граждан», «Правонарушения, посягающие на общественный порядок и нравственность», «Правонарушения, посягающие на установленный порядок управления», «Правонарушения в области связи», «Правонарушения, посягающие на институты государственной власти». Всего же в кодексе можно насчитать более 40 самостоятельных составов правонарушений, которые под страхом административного взыскания запрещают те или иные действия. (Это без учета последних изменений, вытекающих из закона о регулировании информационно-коммуникационных сетей.) Справедливости ради следует упомянуть, что многие из этих составов в правоприменительной практике используются редко. Однако опыт административного преследования оппозиционных СМИ показывает, что эти нормы остаются невостребованными до возникновения необходимости.
Вместе с тем всем другим нормам, относящимся к деятельности СМИ и журналистов, по нашему мнению, свойственны все те недостатки и пороки, которые были указаны выше. Так, многие нормы Закона «О выборах в РК» носят для СМИ рекомендательный характер. Например, объективное освещение выборной кампании, воздержание от публикации агитационных материалов, заведомо порочащих честь и достоинство кандидатов в депутаты и политических партий, предоставление им возможности для ответа, обеспечение равных возможностей и др. Ответственность СМИ и журналистов при публикации агитационных материалов наступает только во всем известных случаях злоупотребления свободой слова: пропаганда насильственного изменения конституционного строя, целостности государства, подрыва его безопасности, общественной вражды и розни. Рекомендательность подобных норм вытекает из нормальных общественных отношений и нормального гражданского оборота, то есть из норм частного права. Кроме того, агитационные материалы - это всегда материалы авторские, зачастую требующие специальной и специфической проверки на достоверность, которые СМИ не может и не имеет права подвергать правке. Между тем во многих последующих изменениях и дополнениях Административного кодекса четко прослеживается тенденция привнесения в соответствующую главу норм частного права и переложения ответственности на СМИ во всех случаях порочности агитационных материалов.
Свободу слова и мнений неоправданно ограничивает ряд других норм
Гласность судебного процесса, как известно, является основополагающим процессуальным принципом и законодательно закреплена во всех процессуальных кодексах. Гласность по определению предполагает право и возможность не только присутствовать на судебных процессах, но и высказывать свое мнение по полученным сведениям и вынесенным решениям.
Между тем ст. 86 КоАП РК запрещает под страхом административного наказания публично распространять сведения о виновности лица в совершении преступления до рассмотрения дела судом или при наличии оправдательного приговора. А ст. 346 запрещает предрешение в СМИ результатов судебного разбирательства или воздействие на суд через СМИ иным образом, но уже до вступления судебного акта в законную силу. Мало того, что статьи противоречат принципу гласности, так в них еще налицо противоречия по времени публикации и по разграниченности мнений и сведений. То, что в КоАП названо сведениями о виновности или невиновности лица или о законности и обоснованности судебного решения, - это фактически всегда мнения, за высказывание которых, если мы придерживаемся принципов свободы слова и выражения, ответственность просто не может устанавливаться. Распространение же не отнесенных к секретным сведений как сообщений о достоверных фактах также нельзя запретить, поскольку факт объективен и самоочевиден. Да и как, в конце концов, согласовать эти запреты со ст. 177 и ст. 181 УПК РК, которые не только допускают возможность публикации в СМИ сообщений о готовящихся или совершенных преступлениях, но и обязывают их должностных лиц передать в орган уголовного преследования все материалы, касающиеся сделанного сообщения? Комфортность судей и судебной работы - это, конечно, важные вещи, но не до таких же запретов. Почему-то при этом забывается, что сила закона состоит не в многочисленности запретов, а в разумности принимаемых законов и самосознании граждан.
Целый ряд статей Административного кодекса устанавливают ответственность за действия (бездействие). Эта ответственность, на наш взгляд, чрезмерно и неоправданно сурова, а сами действия, по большому счету, не представляют какой-либо общественной опасности. Так, ст. 348 КоАП устанавливает ответственность за нарушение порядка предоставления обязательных бесплатных экземпляров, а ст. 350 - за нарушение порядка опубликования выходных данных. Санкции в этих статьях - от штрафов до приостановления деятельности СМИ, хотя нет никакой общественной опасности в том, что СМИ забыло или опоздало направить обязательный экземпляр в один из установленных органов или ошиблось в публикации одного из многочисленных пунктов выходных данных.
Согласно Закону «О рекламе» рекламораспространитель, то есть СМИ, несет ответственность только за нарушение законодательства Республики Казахстан о рекламе в отношении времени, места и способа распространения, размещения рекламы. За содержание рекламы ответственность несет рекламодатель. Однако согласно ст. 349 КоАП РК на СМИ возлагается ответственность во всех случаях рекламирования запрещенных к рекламе товаров. Как нетрудно убедиться, здесь и противоречия с другим законодательным актом, и бланкетность нормы. А санкции - от солидных штрафов до приостановления деятельности.
Кстати говоря, отсылочные нормы содержатся во многих статьях, касающихся деятельности СМИ. Причем зачастую они настолько неопределенны (установленный порядок, установленные правила), что позволяют привлечь к ответственности СМИ почти во всех случаях.
Решаются в кодексе при помощи административных мер и некоторые политические моменты, например, вопросы развития государственного языка и национального телерадиовещания (ст. 342 КоАП РК). При этом если санкции в виде солидных штрафов еще как-то можно понять, то санкции в виде конфискации печатной продукции и приостановления деятельности СМИ на срок до трех месяцев никак не могут служить какому-либо развитию. В оправдание многочисленности и жестокости административных норм нам часто приводят в пример законодательства некоторых западных стран, в частности, Франции, которые априори считаются демократическими. Однако при этом почему-то забывают упомянуть, что существует еще и наднациональное законодательство объединенной Европы, и суды по правам человека, в связи с чем национальные нормы, ущемляющие свободу слова, просто не применяются. Суммируя все вышесказанное, следует признать, что Административный кодекс РК, безусловно, нуждается в дальнейшем совершенствовании и либерализации.
Проект нового Административного кодекса и свобода слова
Для совершенствования действующего Административного кодекса авторы законопроекта избрали способ новой редакции, который позволяет вносить изменения и дополнения в действующий нормативный акт любой сложности, принципиальности и объема. В связи с выделением процессуальных норм в отдельный акт в проекте нового КоАП исключаются соответствующие нормы и, в частности, так смущавшие нас нормы о праве исполнительных органов на досудебное приостановление деятельности юридического лица или отдельных видов деятельности. В проекте уточнены также многие термины и понятия, отражены некоторые технические достижения в сфере обнаружения, фиксации и доказывания правонарушений, упорядочена структура налагаемых штрафов. Имеются в проекте и другие технические достоинства. Однако Административный кодекс в новой редакции не претерпел каких-либо принципиальных изменений в сторону его либерализации. Скорее, наоборот. Проект значительно ухудшает положение многих правосубъектов, что особенно касается деятельности средств массовой информации. Так, понятие общественной опасности административных правонарушений так и осталось «за бортом» определения административного правонарушения. Следовательно, их перечень так и останется бесконечным и подверженным влиянию политического момента. Общее количество статей Особенной части практически не изменилось. Однако количество статей в отдельных главах по видам правонарушений претерпело значительные изменения. Кому-то «досталось» меньше, а кому-то и больше. Увеличилось также общее количество отдельных составов правонарушений. Особенно это видно на примере главы 11 проекта «Правонарушения, посягающие на избирательные права граждан», которая касается деятельности СМИ непосредственно. Выше уже говорилось о рекомендательном характере норм п. 7 ст. 27 Закона «О выборах в РК», а также о необоснованном переносе ответственности на СМИ при публикации агитационных материалов. В проекте нового Административного кодекса общее количество статей в вышеупомянутой главе увеличилось с 20 до 25. Учитывая, что в диспозициях многих этих статей субъект правонарушения вообще не определен или определен недостаточно четко, возможно их расширительное толкование и привлечение к ответственности как СМИ, так и журналистов. Появилась в этой главе и специальная статья 107 «Нарушение условий проведения предвыборной агитации через СМИ», посвященная ответственности СМИ и журналистов. Статья включает в себя восемь составов отдельных правонарушений. Процитируем некоторые из них.
· «Необъективное освещение СМИ выборной кампании, выразившееся в искажении целей, задач и результатов предвыборных мероприятий».
Смело можно сказать, что за необъективность в нашем праве, да, наверное, и в праве других стран еще не наказывали. Непонятно также, о каких материалах идет речь: редакционных, авторских или материалах кандидатов в депутаты. Вряд ли найдется эксперт, не говоря уже о судьях, и соответствующие методики, которые помогут объективно оценить объективность публикации.
· «Публикация СМИ агитационных материалов, заведомо порочащих честь, достоинство и деловую репутацию кандидата или политической партии».
Агитационные материалы кандидата или политической партии - это их творческий продукт. По Закону «О средствах массовой информации» редакция не имеет права корректировать авторские материалы. Отказать кандидату в публикации подобных материалов средство массовой информации тоже не может, поскольку уже опубликовало оферту с расценками и тоже понесет наказание в таком случае. Следует также напомнить, что статьями 129 УК РК «Клевета» и 143 ГК РК «Защита чести и достоинства» уже установлена соответствующая ответственность за аналогичные правонарушения. Соперничающие кандидаты и политические партии могут выяснять отношения в суде в порядке частного обвинения или гражданского судопроизводства, не случайно же эта норма в Законе «О выборах в РК» носит рекомендательный характер.
· «Опубликование агитационных материалов кандидатов и политических партий средствами массовой информации, которые не объявили и не опубликовали, а также не представили в избирком сведения о размере оплаты, условиях и порядке предоставления печатной площади».
Как следует из текста диспозиции, теперь на СМИ возлагается еще и обязанность предоставления публичной оферты для кандидатов и политических партий в соответствующую избирательную комиссию. Кроме того, административная ответственность устанавливается за прерывание и комментирование выступлений кандидатов, за нарушение равенства предоставляемой печатной площади, за отказ от выделения печатной площади одному из кандидатов, за нарушение очередности выступления кандидатов, за создание преимуществ одному из кандидатов в депутаты. Исходя из опыта проведения прошлых выборных кампаний и учитывая новые запреты, средствам массовой информации теперь, видимо, придется создавать специальные отделы, чтобы разобраться во всей этой кухне и не попасть под санкции. Некоторые из них, возможно, просто предпочтут уклониться от публикации агитационных материалов. В то же время было бы, наверное, несправедливо не упомянуть о некоторых нормах, устанавливающих ответственность за препятствование представителям СМИ исполнению их профессиональных обязанностей во время проведения выборов.
Глава проекта «Административные правонарушения в области печати и информации» сокращена на 1 статью и насчитывает теперь 9 статей.
Из проекта исключена статья об ответственности за разглашение тайны авторства и источника информации. Трудно расценить такое исключение, как благоприятствующее укреплению свободы слова. С одной стороны, эта норма грозила наказанием журналисту и редактору за разглашение указанных сведений, хотя практически не применялась. Но с другой - часто спасала от «наезда» чиновников, стремящихся во что бы то ни стало раскрыть эту тайну, особенно если источник информации предполагался в их собственных рядах.
Зато в ст. 397 проекта появился новый состав - наказание за выход в эфир радио- и телепрограмм, а также демонстрация кино- и видеопродукции порнографического, специального сексуально-эротического характера, пропагандирующего культ жестокости и насилия. Формулировка статьи позволяет предположить, что существуют еще сексуально-эротические программы неспециального характера, за трансляцию которых наказывать не будут, что, разумеется, абсурдно.
В остальном упомянутая глава проекта осталась практически без изменений. В частности, сохранены такие жесткие и противоречащие принципам свободы слова, получения и распространения информации санкции, как приостановление и прекращение деятельности СМИ, конфискация их продукции за малозначительные правонарушения, не представляющие общественной опасности.
Предложения к новой редакции Административного кодекса
В целях приближения проекта КоАП к международным стандартам свободы слова и выражения, полагали бы необходимым в качестве минимума:
1. В ст. 7 проекта в определение административного правонарушения включить критерий его общественной опасности и более четко отграничить административные правонарушения от уголовно-наказуемого деяния.
2. Исключить из проекта все нормы частного права, вытекающие из гражданского оборота и договорных отношений.
3. Исключить также административную ответственность за нарушение личных неимущественных прав, которые должны защищаться в гражданском порядке.
4. Привести в соответствие диспозиции статей Административного кодекса и соответствующие нормы других законодательных актов в целях устранения разночтений. Это, в частности, законы о выборах, о рекламе и др.
5. Уточнить диспозиции статей Административного кодекса по объектам и субъектам правонарушений, а также исключить все отсылки на установленный порядок, правила, нормы и т.д. Например, ст. 118 - нарушения порядка публикации результатов опросов общественного мнения, ст. 395 (п. 6) - ретрансляция иностранных СМИ и др. Люди должны четко знать, кто и за что отвечает и несет ответственность.
6. Исключить из проекта ст. 72 «Распространение сведений о виновности в совершении преступлений» и ст. 398 «Воздействие на суд средствами массовой информации» как противоречащие принципам независимости судей, гласности судебного процесса и ограничивающие свободу слова и мнений.
7. В пункте 4 ст. 395 проекта слова «без переучета» заменить словами «без подачи заявления о переучете». Поскольку переучет и получение свидетельства - процесс длительный, то в противном случае смена, например, собственника, периодичности, территории распространения повлечет автоматическое приостановление распространения выпуска СМИ.
8. В главе 11 проекта раскрыть содержание понятия «агитационные материалы».
9. В статье 107 проекта исключить части 1 и 2, предусматривающие ответственность за необъективное освещение выборной кампании и за публикацию агитационных материалов, заведомо порочащих кандидата или политическую партию. По этим составам должны отвечать сами кандидаты, которые создали или подписали подобные материалы. Часть 5 этой же статьи также следует исключить, поскольку никто не вправе обязать СМИ участвовать в избирательной кампании и публиковать соответствующую оферту, запрещать публикации и, тем более, представлять публичную оферту в избирательную комиссию.
10. В главе проекта «Правонарушения в области печати и информации» во всех случаях исключить санкции в виде приостановления и запрещения деятельности СМИ, а также конфискации их продукции, кроме случаев злоупотребления свободой слова, исчерпывающий перечень которых установлен ст. 20 Конституции РК. Особенно это касается ст. 400 и ст. 402 проекта, в которых сохранена санкция в виде приостановления деятельности СМИ за чисто технические прегрешения - нарушение порядка предоставления обязательных экземпляров и объявления выходных данных.
11. Статью 397 проекта привести в соответствие с вышеуказанным перечнем случаев злоупотребления свободой слова, установленных Конституцией.
12. В ст. 401 «Нарушение законодательства о рекламе» необходимо четко определить субъектов правонарушений, поскольку по Закону «О рекламе» средства массовой информации как рекламораспространители не несут ответственности за содержание рекламы.
