Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Август, № 8,2010
Международное право

Международный опыт регулирования лоббистской деятельности

 

Австралия

 

Предыстория вопроса

 

Развитию процесса по регулированию лоббистской деятельности в стране /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=37/ Австралия во многом обязана скандалу между лоббистом, бывшим национальным секретарем лейбористской партии Дэвидом Комбэ (David Combe) и советским дипломатом Валерием Ивановым. После десяти лет работы в должности национального секретаря лейбористской партии Дэвид Комбэ основал свою лоббистскую контору David Combe Associates. В ходе своей предпринимательской деятельности Дэвид Комбэ наладил отношения с первым секретарем советского посольства Валерием Ивановым, которого австралийская служба безопасности ASIO подозревала в качестве сотрудника КГБ. После расследования ASIO выяснилось, что один из министров предоставлял лоббисту конфиденциальную информацию, которую тот впоследствии передавал Иванову. Иванов был выдворен из страны, министр был временно отстранен от должности, карьера лоббиста - прекращена. В результате правительство Австралии преступило к регламентации лоббистской деятельности. Интересным является тот факт, что похожие мотивы привели к принятию в США в 1938 году федерального закона о регистрации иностранных агентов (ФАРА), который был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды.

 

Регламентация лоббистской деятельности в Австралии

 

Правительственное регулирование лоббистской деятельности в Австралии началось в 1983 году с введения Lobbyists registration scheme и Ministerial code of conduct. Причиной послужила скандальная связь между видным лоббистом, бывшим национальным секретарем лейбористской партии Дэвидом Комбэ (David Combe) и советским дипломатом Валерием Ивановым, который через лоббиста получал конфиденциальную информацию от одного из министров Австралии. Рассмотрим данные документы подробнее.

Lobbyists registration scheme (1983 г.). Данный документ давал дефиниции субъектам и объектам лоббизма, лоббистской деятельности. Регламентировал лоббистскую деятельность со стороны субъектов лоббизма. Субъект лоббизма в данном акте был определен следующим образом: «Физическое или юридическое лицо, которое ради финансовой или любой другой выгоды представляет клиента в сделках с государственными министрами и официальными лицами». Лоббистская деятельность, которая не подлежала регистрации, включала в себя: «запросы публично доступной информации; запросы разъяснения текущего законодательства, нормативных документов или правил; прошение (application) постановлений, соответствующих действующему законодательству, руководящим документам или правилам, а также ряд других действий. Лоббистская деятельность, которая подлежала регистрации, включала в себя: «Влияние на законодательство Австралии и ее штатов, за исключением штата Северная Территория; создание или изменение руководящих правительственных документов или норм; влияние на правительственные решения при заключении контрактов и тендеров или назначений на публичную должность; другая существенная деятельность, определяемая министром». В соответствии с данным актом было создано два конфиденциальных реестра лоббистов, один особый - для лоббистов, представляющих зарубежных клиентов, и один общий - для лоббистов, представляющих внутренних клиентов. Доступ к информации реестра имели только министры и правительственные чиновники, которым ею необходимо было обладать по роду деятельности. Лоббисты были обязаны подавать в регистр заявление каждый раз, когда они получали новый заказ или находили нового клиента. При регистрации всех лоббистов проверяли на предмет отсутствия с их стороны негативного влияния на национальные интересы и национальную безопасность.

Ministerial code of conduct (1983 г.). Данный акт являлся документом, регламентирующим взаимодействие государственных чиновников и лоббистов уже именно со стороны представителей объекта лоббизма. Государственным служащим было запрещено взаимодействовать с незарегистрированными лоббистами. В соответствии с данным актом министрам было рекомендовано избегать предоставления особой информации или исключительных прав лоббистам, в случае каких-либо смутных фактов их (лоббистов) биографии. Как считает исследователь данного явления John Warhurst: «Это было предупреждением для министров, чтобы они не взаимодействовали с лоббистами, которые, как Дэвидом Комбэ, в прошлом были связаны с лейбористской партией». Также государственный чиновник при возможности должен был настаивать на том, чтобы лоббиста, при непосредственном общении с ним, сопровождал клиент, которого он (лоббист) представляет. В 1996 году было решено аннулировать Lobbyist registration scheme по причине того, что данный акт был уже не актуален. Во-первых, требования акта уже не соблюдались. Во-вторых, было много критики в адрес того, что реестр лоббистов не доступен общественности. В-третьих, акт рассматривался в качестве бессмысленной преграды частному сектору. Также в этом же году введен новый Ministerial code of conduct. Было решено сосредоточиться на регулировании деятельности представителей объекта лоббизма, нежели на самих лоббистах.

Ministerial code of conduct (1996 г.). Данный документ регламентировал права и обязанности министров и парламентских секретарей, членов их семей, порядок их служебной деятельности. Им устанавливалось, в частности, что министры не должны использовать служебное положение в личных целях, должны стараться, чтобы их служебная деятельность не пересекалась со сферой деятельности их ближайших родственников и т.д. Непосредственно лоббистская деятельность данным документом не регулировалась. В 1998 году был введен A guide on key elements of ministerial responsibilities. Глава 5 данного документа называлась «Ministerial conduct» и регламентировала порядок взаимодействия министров и парламентских секретарей с лоббистами.

A guide on key elements of ministerial responsibilities (1998 г.). Данный документ в главе 5 регламентировал взаимодействие министров и парламентских секретарей с лоббистами. В соответствии с данным документом министрам и парламентским секретарям следовало удостовериться, что взаимодействие с лоббистом не ведет к конфликту между общественным долгом и частным интересом. Министру и парламентскому секретарю важно было установить, чьи интересы представляет лоббист. Следовало быть особо внимательным, если представлялись интересы иностранного правительства. В таком случае со стороны министров и парламентских секретарей требовалось особое внимание, так как в данном случае могут затрагиваться вопросы иностранных дел и национальной безопасности.

Standards of ministerial ethics (2007 г.). В 2007 году был принят документ Standards of ministerial ethics. Данный документ существенно развил главу 5 A guide of ministerial responsibilities от 1998 года и регламентирует права и обязанности министров и парламентских секретарей при осуществлении ими своих служебных обязанностей, права и обязанности членов их семей. Соответственно расширялся и государственный регламент лоббистской деятельности. Пунктами 8.2-8.7 документа непосредственно регламентируется взаимодействие министров и парламентских секретарей с лоббистами со стороны представителей объекта лоббизма. Пунктом 8.2 данного акта устанавливалась обязательная регистрация лоббистов. The Department of the Prime Minister and Cabinet выпускает публичный регистр лоббистов. В соответствии с пунктами 8.3-8.7 министрам и парламентским секретарям следует удостовериться, что взаимодействие с лоббистом не приводит к конфликту между общественным долгом и частным интересом. Также министру или парламентскому секретарю необходимо установить, чьи интересы представляет лоббист, чтобы понять, какую цель он (лоббист) в действительности преследует. Перед взаимодействием с лоббистом следует удостовериться, зарегистрирован ли он, и докладывать в случае каких-либо несоответствий. Также в документе сказано, что со стороны министров и парламентских секретарей требуется особое внимание, если взаимодействие осуществляется с лоббистом, представляющим интересы иностранного правительства, так как в данном случае могут затрагиваться вопросы иностранных дел и национальной безопасности. Регламентируется лоббистская карьера бывших министров и парламентских секретарей. В соответствии с новыми стандартами в течение восемнадцати месяцев они не имеют права заниматься лоббистской деятельностью и участвовать в бизнес-встречах с членами правительства, парламента, государственными чиновниками или военнослужащими, с которыми они официально работали в качестве министра в течение последних восемнадцати месяцев их присутствия на публичной должности. С 2007 года лоббизм в Австралии быстро развивался и, по информации исследования «Democratic audit of Australia» (сделано в 2007 году), более миллиона долларов тратилось на лоббизм в федеральном правительстве и штатах, рост доходов лоббистов был в три раза выше уровня инфляции. В связи с развитием лоббистской отрасли правительство Австралии приступило к дальнейшему развитию регулирования лоббизма и в 2008 году издало Lobbying code of conduct.

Lobbying code of conduct (2008 г.). Данный акт определяет понятия «лоббист», «клиент», Government representative и регламентирует порядок регистрации лоббистов и лоббистскую деятельность главным образом со стороны субъектов лоббизма. Под лоббистской деятельностью в Lobbying Code of Conduct понимается взаимодействие с Government representative с целью повлиять на принятие правительственных решений, включая внесение поправок в законодательство, развитие или изменение правительственной политики, получение правительственного контракта или гранта или распределение финансирования. В соответствии со статьей 3 кодекса лоббистом может быть физическое лицо, компания или организация. Лоббист или работодатель лоббиста осуществляет лоббистскую деятельность от имени клиента. Таких лоббистов называют consultant lobbyists, or third party lobbyists. Кодекс не регулирует деятельность in-house lobbyists: GR-менеджеров, входящих в штат компании, и сотрудников отраслевых объединений (peak industry bodies) или торговых союзов. Имеется специальный реестр, документ The Register of Lobbyists, список зарегистрированных лоббистов и лоббистских организаций. В данном реестре указаны: регистрационные данные, название компании, имена владельцев, партнеров или главных совладельцев; список лиц, занятых лоббистской деятельностью; имена клиентов, от имени которых компания осуществляет лоббистскую деятельность. На январь 2010 года в списке была 291 компания. Government representative - это министр или парламентский секретарь; лицо, нанятое министром или парламентским секретарем, глава государственного агентства или лицо, нанятое государственным агентством, представитель сил обороны Австралии. Регистрация лоббистов осуществляется через The Department of the Prime Minister and Cabinet. Возможна регистрация он-лайн. Также в обязательном порядке необходимо заполнить statutory declaration. Ее оригинал необходимо отправить по адресу: Register of Lobbyists, Department of the Prime Minister and Cabinet, PO Box 6500, CANBERRA ACT 2600. The Department of the Prime Minister and Cabinet обязуется рассмотреть заявление в течение двух рабочих дней.

 

Регулирование лоббистской деятельности в штатах

 

Австралия состоит из семи штатов. Лоббистская деятельность в каждом из штатов, за исключением штата Северная Территория, регламентируется актами субъекта федерации. В штате Северная Территория акта субъекта федерации, регламентирующего лоббистскую деятельность, нет. Действует Register of lobbysts в штате Виктория, в Западной Австралии, в штате Новый Южный Уэльс, в штате Квинсленд, в штате Южная Австралия, в штате Тасмания.

 

Великобритания

 

Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=26/. Недаром исследователь Сэм Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом (Блэк С. Паблик рилейшнс. Что это такое? М.: Новости, 1990).

В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ - Civil Service Code, на его основе каждый департамент принимает свой Management Code). Стоит отметить, что эти нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления. Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on Standarts in Public Life), созданный в 1994 году при премьер-министре Джоне Майджоре. В первом докладе комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах - неотъемлемое право каждого. С самого начала своей деятельности комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Это решение объяснялось тем, что создание единого реестра лоббистов, помимо очевидных организационных сложностей, будет способствовать созданию имиджа «закрытой» власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе (не важно - реальной или воображаемой). Лоббисты же, по мнению сотрудников комитета, могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Так, в Великобритании созданы следующие профессиональные организации:

Ассоциация профессиональных политических консультантов (The Association of Professional Political Consultants (APCC);

Ассоциация консультантов по связям с общественностью (The Public Relations Consultants Association (PRCA);

Дипломированный институт связей с общественностью (Chartered Institute of Public Relations (CIPR).

Явно намечается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. APCC и CIPR ведут собственные списки лоббистов.

Рынок профессиональных лоббистских услуг имеет устойчивую тенденцию роста. Согласно официальному отчету о заседаниях парламента Великобритании в 2007 году оборот рынка составил 1,9 млрд. фунтов и решил проблему трудоустройства для 14 000 человек. В докладе также высказывается предположение о том, что некоторые члены парламента вступали в переговоры с лоббистами более чем 100 раз в неделю. Переходя к лоббизму на законодательном уровне в Великобритании, стоит отметить, что в палате общин и в палате лордов ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента, который содержит подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представители юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации сэр Гордон Доуни. Помимо этого, в его обязанности входит консультирование членов парламента по вопросам этики поведения, разъяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также всевозможные расследования в неподобающем поведении. Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по вопросу, должны заявить об этом в своем выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит явный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голосовать по данному вопросу. Принимая участие в различных сторонах деятельности палаты, и поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.

Подводя итог требованиям, предъявляемым к членам парламента Великобритании, можно выделить:

членам парламента (ЧП) разрешается быть занятыми в не связанных с их парламентскими должностными обязанностями работах. Комитет по стандартам публичной сферы даже поощряет такую занятость, т.к. это позволяет ЧП оставаться осведомленными о реальных проблемах общества;

принцип «no paid advocacy rule». Член парламента не должен получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте - голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также за попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий;

член парламента не может выносить на обсуждение проблемы, затрагивающие декларированный им интерес, однако может участвовать в их обсуждении, объявив при этом свою заинтересованность в этом вопросе;

член парламента может давать платные консультации;

при возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами член парламента должен ориентироваться на общественный интерес;

член парламента должен сообщать о своих интересах: а) внося их в ежегодно публикуемый Register of Interests (впервые создан в 1974 г.); б) открыто заявляя о своём интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот интерес;

член парламента должен раскрывать информацию о полученных денежных вознаграждениях за услуги, связанные с парламентской работой, а также предоставлять контракты об оказании этих услуг в Register of Interests.

Помимо требований, предъявляемых к «лоббируемым» членам парламента, выделяется ряд общих требований к «лоббируемым» иным государственным служащим. Среди них можно выделить следующие:

государственные служащие должны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами;

государственные служащие не должны разглашать конфиденциальную информацию;

государственные служащие не должны принимать подарки, денежные переводы и т.п.;

при возникновении конфликта между своими личными интересами и общественными интересами государственный служащий должен ориентироваться на общественный интерес.

Кроме списка интересов членов парламента ведутся также: список интересов журналистов, в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте; Реестр межпартийных групп (Register of All-Party Groups).

 

Лоббизм и избирательные кампании

 

Особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка из государственных фондов партий. Она оказывается только тем партиям, от которых, по крайней мере, два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выборах или избран один кандидат, если за него проголосовали минимум 150 тысяч избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценивается в 3743 фунта стерлингов плюс 7,48 фунта стерлингов на каждые 200 поданных голосов. К вопросу об «открытом» лоббировании следует добавить, что в Великобритании политические партии часто обвиняются в попытке увеличить свои фонды выборных кампаний, предлагая звания пэра и другие почести. Пэры, заседающие в палате лордов (являющейся неотъемлемой частью структуры британской законодательной системы) и уполномоченные выступать с инициативой внесения поправок или непосредственно вносить поправки в законопроекты на их пути к становлению парламентскими законодательными актами, имеют очень влиятельное положение. Парламентские законы действуют одинаково для всех, но при этом требуют, чтобы участники дебатов «объявляли свой интерес». «Продажа» звания пэра является уголовно наказуемым преступлением. Чтобы обойти этот закон, предполагается, что некоторые взносы, полученные таким образом, были сделаны не как прямые подарки, но как ссуды. Этим проблемам был также посвящен отчет расследования специальной комиссии палаты общин в области управления государственными и местными органами.

 

Общественный контроль за лоббизмом в Великобритании

 

Работа обеих палат, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат. Хансард (Hansard) - официальный отчет о дебатах в парламенте - выходит ежедневно, в нем содержатся протоколы заседаний и речи членов парламента. В каждый такой отчет включены также ответы на парламентские запросы. Хансард (Hansard), еженедельный информационный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и судебные решения палаты лордов можно найти на подробном сайте парламента Великобритании. Кроме этого, палата общин издает еженедельный информационный бюллетень, в котором излагаются подробности парламентской деятельности. Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив палаты лордов, в котором можно получить архивные документы палаты лордов - начиная с 1497 года и палаты общин - начиная с 1547 года. Тем не менее полностью исключить случаи коррупции и злоупотребления служебным положением не удается, свидетельством чему скандальный «лоббигейт» 1998 года и «шотландский лоббигейт» 1999 года. В последние два года правление консервативной партии Великобритании стали известны случаи лоббирования политиками интересов некоторых фирм. Скандал вызвали прежде всего сообщения о том, что бывший депутат Нил Гамилтон в обмен на солидную плату заботился о процветании знаменитой сети магазинов «Харродс». После этих случаев ужесточились требования к государственным служащим, работающим в исполнительных органах власти. В июле 1998 года секретарь кабинета Sir Richard Wilson выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами.

 

Регулирование лоббизма сегодня

 

Специальная комиссия палаты общин в области управления государственными и местными органами проводила исследование в области лоббирования, и в своем отчете 2009 года призывает к необходимости «установления законом регистра лоббистской деятельности, который привнес бы большую прозрачность к деловым отношениям между лицами, принимающими решения в правительстве и внешними интересами лоббистских групп». Отчет также предполагал требования о саморегуляции рынка профессиональных лоббистских услуг и его «фрагментации», а также функционирование рынка без «привлечения в его регулирование каких-либо внешних структур».

 

Германия

 

Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии закреплены в статье 17 Конституции, которая гласит: «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент». В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов, регулирующих лоббистскую деятельность /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=21/. К таким документам в первую очередь следует отнести:

Единое положение о федеральных министерствах;

Регламент деятельности Бундестага;

Кодекс поведения члена Бундестага;

Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге.

Рассмотрим подробнее каждый из них.

Единое положение о федеральных министерствах. Согласно данному положению участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в работе по разработке законопроектов в федеральных министерствах. Таким образом, в ФРГ также предусмотрен лоббизм на уровне исполнительной власти.

Регламент деятельности Бундестага. Согласно регламенту участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций разрешено в деятельности германского парламента.

Кодекс поведения члена Бундестага был принят в 1972 году. Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует. Но, по общему мнению, эти сведения практически не доходят до широкой общественности.

Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге было принято в 1972 году. Данное положение преследует ту же цель, что и американский закон, - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения:

название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»);

состав правления;

область интересов союза;

количество членов союза;

имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и федеральном правительстве.

На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на открытых слушаниях и т.п.

 

Канада

 

Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act - LRA) в Канаде был принят сравнительно недавно - в 1988 году /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=20/.

Закон LRA не распространяется на следующих лиц, действующих строго в рамках своих компетенций:

члены законодательных или исполнительных органов власти провинций;

члены дипломатических миссий, представляющих в Канаде интересы иностранных государств;

члены представительства ООН, а также других международных организаций, для которых законодательно предусмотрены иммунитет и привилегии.

Лоббизмом согласно закону LRA не считается:

любое устное или письменное обращение к парламенту, совершенное в ходе процедур, письменные стенограммы которых доступны общественности;

любое устное или письменное обращение к госслужащему со стороны физического лица с целью применения или интерпретации любого акта парламента в интересах этого физического лица или компании, которую он представляет;

любое устное или письменное обращение к госслужащему, совершенное в ответ на письменный запрос со стороны госслужащего с просьбой дать совет или комментарий касательно разработки законов, заключения контракта для удовлетворения потребностей государства.

Классификация лоббистов согласно LRA:

лоббисты-консультанты (Consultant Lobbyists);

корпоративные «встроенные лоббисты» (in-house lobbyists (corporate);

«встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations).

Рассмотрим каждый из видов более подробно.

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:

- во-первых, обращаются к госслужащему с целью:

а) разработки проекта закона;

б) введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта;

в) разработки любого регламента;

г) разработки или изменения государственной политики или программы;

д) получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;

- во-вторых, организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Процедура отчетности. Лоббисты-консультанты не позднее, чем через 10 дней после начала любого из вышеописанных действий, должен отправить в регистрирующий орган следующую информацию:

свое имя и место работы;

имя и юридический адрес работодателя;

организационно-правовую форму компании-работодателя, а также любой аффилиированной компании, заинтересованной в действиях лоббиста;

вид деятельности компании-работодателя;

вопросы, по которым лоббист обращался к государственным служащим;

государственные органы, в которых работают госслужащие, с которыми общался лоббист;

методы коммуникации между лоббистом и госслужащим (например, grass-roots communication и т.п.).

Корпоративные «встроенные лоббисты» - это лица, нанятые какой-либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилиированной компании (если работодатель не физическое лицо) по вопросам:

разработки проекта закона;

введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта;

разработки любого регламента;

разработки или изменения государственной политики или программы;

получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства.

Процедура отчетности. Корпоративный «встроенный лоббист» должен в течение двух месяцев отправить в регистрирующий орган следующую информацию:

свое имя и место работы;

имя и юридический адрес работодателя;

организационно-правовую форму компании-работодателя, а также любой аффилиированной компании, заинтересованной в действиях лоббиста;

вид деятельности компании-работодателя;

вопросы, по которым лоббист обращался к государственным служащим;

государственные органы, в которых работают госслужащие, с которыми общался лоббист;

методы коммуникации между лоббистом и госслужащим (например, grass-roots communication и пр.)

«Встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations) - это лица, которые являются сотрудниками организации, и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам:

разработки проекта закона;

введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта;

разработки любого регламента;

разработки или изменения государственной политики или программы;

получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства.

Процедура отчетности. Регистрацией «встроенных лоббистов» от организации занимается компания-работодатель, в том случае если общее количество времени, в течение которого все работники организации заняты лоббистской деятельностью, составляет не менее 20 процентов общего времени занятости всех сотрудников. Если это условие выполняется, компания-работодатель должна отправить в регистрирующий орган информацию обо всех своих сотрудниках, занятых в лоббистской деятельности (даже тех сотрудников, чье индивидуальное время занятости лоббистской деятельностью меньше 20 процентов).

Институт регистрации лоббистов в Канаде. Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады (Registrar General of Canada), которое каждый год публикует финальный (итоговый) отчёт. За соблюдением требований закона LRA следит специально назначаемый советник по этике (Ethics Counsellor). Советник по этике руководит работой по составлению Кодекса поведения лоббиста (Lobbyists' code of conduct). При нарушении лоббистом правил LRA или кодекса советник по этике организует расследование инцидента. По завершении расследования отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом сумм и совершенных им расходах, отправляется в Центральное бюро регистрации Канады (Registrar General of Canada) и в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение. Канадская система регулирования лоббистской деятельности более либеральна, чем американская, что вызывает множество нареканий со стороны общественности. Чаще всего предметом критики становится то, что в Канаде:

лоббисты не обязаны раскрывать объем финансовых средств, потраченных на лоббистскую деятельность;

отсутствуют ограничения на занятия бизнесом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;

непрозрачная система распределения государственных заказов;

отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающих их раскрывать свои интересы, накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.

Таким образом, несмотря на то, что за нарушение правил регистрации и кодекса лоббистов могут налагаться штрафы, реестр лоббистов в Канаде носит скорее информативный характер.

 

Литва

 

Закон «О лоббистской деятельности» в Литве был принят в 2000 году и вступил в законную силу с 1 января 2001 года /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=28/. Потребность регулирования лоббизма в Литве возникла из-за непрозрачности этого процесса. По опыту деятельности Службы специальных расследований Литвы большинство коррупционных дел в Литве было связано с парламентариями и депутатами местного самоуправления. Типичный предмет коррупционных скандалов - незаконное влияние на законотворческий процесс, незаконное финансирование политических партий. Именно для устранения этих явлений и был разработан и принят закон. Согласно закону под лоббистской деятельностью понимаются возмездные или безвозмездные действия лица, направленные на осуществление влияния с целью, чтобы в интересах заказчика лоббистской деятельности были изменены, дополнены или признаны утратившими законную силу правовые акты, приняты или не приняты новые правовые акты. Как видно из определения, в законе закреплено очень широкое понятие лоббистской деятельности, под которую подпадает любая деятельность в сфере влияние на нормотворчество. Правда, закон сужает действия, которые могут быть признаны лоббистскими.

В статье 7 закона установлено, что лоббистской деятельностью не являются:

1) действие или работа владельцев, издателей и сотрудников средств массовой информации, связанная с информацией о правовых актах и их проектах, публикация или распространение целого текста или его части, обзора, комментариев. Эта норма не применяется, когда владельцы, издатели или их сотрудники средств массовой информации получают вознаграждение за лоббистскую деятельность;

2) действия лиц, когда они по приглашению государственных или муниципальных учреждений возмездно или безвозмездно участвуют в подготовке обсуждения или толкования проектов правовых актов;

3) действия государственных политиков, государственных служащих и должностных лиц, направленные на инициирование, подготовку, обсуждение, принятие или толкование проектов законов и других правовых актов, выполняемые в соответствии с приписанными им должностными обязанностями;

4) действия некоммерческих организаций, совершаемые в общих интересах их сотрудников, с целью повлиять на то, чтобы были изменены, дополнены или признаны утратившими силу правовые акты или были приняты или не приняты новые правовые акты;

5) действия ученых (педагогов), кроме случаев, когда они действуют в интересах заказчика лоббистской деятельности;

6) мнения физического лица по поводу изменения, дополнения или признания утратившими законную силу, принятые или не принятые новые правовые акты, кроме случаев, когда оно действует в интересах заказчика лоббистской деятельности.

Лоббистом по литовскому законодательству признается физическое или юридическое лицо, на основании закона о лоббистской деятельности включенное в список лоббистов. Лоббистом может быть физическое лицо старше 18 лет, которое:

не является государственным политиком, государственным служащим, должностным лицом или судьей;

не имеет судимости за умышленное преступление (если было судимым, то судимость должна быть погашенной или снятой).

Лоббистом может стать любое юридическое лицо, если занимающийся лоббистской деятельностью сотрудник юридического лица соответствует вышеуказанным требованиям, и если юридическое лицо не является государственным или муниципальным учреждением.

Чтобы стать лоббистом физическое лицо должно быть включено в списки лоббистов. Данные списки обеспечивают контроль над всей лоббистской деятельностью. Составляет эти списки Главная комиссия по служебной этике Литвы.

Для включения в списки лоббистов лицо должно:

предъявить комиссии требуемые документы;

заполнить просьбу о включении в списки лоббистов;

письменно обязать придерживаться ограничений, установленных для лоббистской деятельности, неосуществлении незаконной лоббистской деятельности и своевременно предъявлять отчеты о деятельности.

Комиссия должна принять решение о включении или невключении лица в списки лоббистов в течение 5 дней. Отказать от включения в списки Главная комиссия по служебной этике может лишь в случаях если:

лицо не соответствует требованиям, предъявляемым лоббисту;

предъявило неправильные или недостаточные данные и дополнительную информацию;

было наказано в административном порядке за нарушение закона «О лоббистской деятельности», и не прошел один год после его назначения.

В течение одного месяца после принятия решения о включении в списки лоббистов лицо должно заплатить государственную пошлину, которая на 2008 год составляла 10 тыс. литов - для юридических лиц и 2 тыс. литов - для физических лиц, что примерно составляет 100 тыс. руб. и 20 тыс. руб., соответственно. После этого лицо получает удостоверение лоббиста и имеет право заниматься лоббистской деятельностью. Количество лоббистов не ограничивается, но на данный момент в Литве имеется только 19 зарегистрированных лоббистов, из которых деятельность одного прекращена, одного приостановлена. Отчета по лоббистской деятельности за 2007 год пока не имеется, однако по отчетам предыдущих лет можно прогнозировать, что только половина включенных в список лоббистов осуществляли минимальную деятельность, т.е. лоббировали по одному-трем законопроектам.

Лоббистская деятельность в законном порядке может быть приостановлена, если лоббист:

1) сам или через уполномоченного представителя письменно обратился в Главную комиссию по служебной этике для приостановления деятельности;

2) не предъявил отчета о лоббистской деятельности;

3) подозревается в совершении умышленного преступления.

В первом случае деятельность приостанавливается на срок, который указывает сам лоббист, во втором - на срок до 1 месяца, за время которого нарушения должны быть устранены, а в третьем случае лоббистская деятельность физического лица приостанавливается, пока в его отношении не будет прекращено уголовное преследование или судом не будет принят оправдательный приговор. На практике встречаются только первый и второй случай.

Лоббистская деятельность прекращается, если:

1) главная комиссия по служебной этике устанавливает, что лоббист осуществляет незаконную лоббистскую деятельность, а именно:

· государственные политики, служащие и должностные лица умышленно вводятся в заблуждение или обманываются, указывая им факты и обстоятельства, которые могут повлиять на решение для изменения, дополнения или признания утратившим силу правового акта или для принятия нового правового акта;

· этой деятельностью оказывается влияние, чтобы был принят или не принят, изменен, дополнен или признан утратившим силу правовой акт, который напрямую связан с избранием лоббиста на пост государственного политика или назначением его на должность государственного служащего, должностного лица или судьи;

· лоббист действует от имени несуществующего заказчика лоббистской деятельности;

· лоббист прямо или косвенно провозглашает, что он может повлиять на принятие правовых актов, действия государственного политика, государственного служащего или должностного лица;

· лоббист одновременно является представителем заказчика лоббистской деятельности, имеющих противоположные интересы;

2) лоббист сам в письменном виде заявил в Главную комиссию по служебной этике о прекращении своей деятельности;

3) лоббист продолжает лоббистскую деятельность после того, как его деятельность была приостановлена в установленном законом порядке;

4) если в установленный Главной комиссией по служебной этике срок лоббист не устраняет нарушения, из-за которых его деятельность была приостановлена;

5) вступает в законную силу приговор суда за совершение умышленного преступления.

Если лоббистская деятельность была прекращена на основании перечисленных пунктов, то физическое лицо лишается права заниматься лоббистской деятельностью сроком на 5 лет со дня принятия решения о прекращении этой деятельности.

На 2008 год не было принято решений о прекращении лоббистской деятельности на основе негативных причин, только по собственному желанию.

Лоббист согласно закону имеет право:

- в порядке, установленном правовыми актами, участвовать при подготовке, а также подготавливать правовые акты, вносить предложения и пояснения по вопросам подготовки правовых актов;

- по собственной инициативе осуществлять экспертизы правовых актов или их проектов, предъявлять выводы и комментарии заказчикам лоббистской деятельности;

- разъяснять общественности, убеждать государственные и муниципальные учреждения о целесообразности принятия или непринятия определенного правового акта;

- проводить ознакомительную работу с общественностью, предприятиями, учреждениями и организациями о готовящихся в парламенте, правительстве или других государственных или муниципальных учреждениях правовых актах;

- делать сообщения посредством средств массовой информации и участвовать в массовых мероприятиях;

- собирать данные и информацию о принятии правовых актов и представлять их заказчикам правовой деятельности;

- организовывать встречи субъектов, принимающих правовые акты;

- организовывать репрезентативные и другие мероприятия по вопросам нормотворчества;

- организовывать встречи политиков, государственных служащих и должностных лиц с общественностью по вопросам нормотворчества;

- получать копии проектов правовых актов и другую информацию из госучреждений и учреждений местного самоуправления.

Для того чтобы лоббисты могли осуществлять свои права, закон обязывает других лиц не препятствовать их деятельности, а именно:

1) учреждения государства и местного самоуправления должны создать условия для законных действий лоббистов;

2) всех политиков, государственных служащих и должностных лиц не ущемлять законной деятельности лоббистов и дать возможность им беспрепятственно осуществлять законные интересы заказчиков лоббистской деятельности.

Заказчиком лоббистской деятельности согласно закону может быть любое физическое и юридическое лицо, которое заключило с лоббистом договор о лоббистской деятельности согласно действующему законодательству, за исключением организаций и учреждений государственного и местного самоуправления, а также государственных политиков и государственных служащих.

Контроль за лоббистской деятельностью осуществляет Главная комиссия по служебной этике. Она выполняет следующие функции:

1) анализирует и обобщает практику применения закона «О лоббистской деятельности»;

2) утверждает кодекс этики лоббистов;

3) представляет годовой отчет парламенту Литвы о состоянии лоббизма.

Главная комиссия, осуществляя контроль над лоббистской деятельностью, имеет право:

1) в судебном порядке обращаться для прекращения или признания утратившими силу решений или договоров, заключенных в нарушение закона «О лоббистской деятельности»;

2) обязать руководителя учреждения или сама провести расследование, если получена информация, что физические или юридические лица не соблюдают требования закона «О лоббистской деятельности»;

3) проверять деятельность лоббистов;

4) проверять отчеты о лоббистской деятельности;

5) получать из учреждений всю необходимую информацию об осуществлении закона «О лоббистской деятельности».

По мнению экспертов, на сегодняшний день действия Комиссии по корпоративной этике весьма пассивны. Соответственно, эффективность действия закона «О лоббизме» снижается.

Согласно закону информация о лоббистской деятельности является гласной, и данные о списке лоббистов, приостановлении их деятельности, возобновлении раз в три месяца публикуются в профессиональном издании «Ведомости государства». Эти же данные публикуются на Интернет-странице Главной комиссия по служебной этике.

По состоянию на 2008 год, по мнению экспертов, данный закон с трудом претворяется в жизнь. Желая изменить ситуацию, Служба специальных расследований инициировала изменения в закон, и в 2006 году был подготовлен новый законопроект о лоббизме. Но, к сожалению, он уже два года лежит в парламенте.

 

Польша

 

Лоббизм в Польше регулируется Актом от 7 июля 2005 года «О лоббистской деятельности в законодательном процессе» /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=27/.

В данном акте определяются правила открытого лоббизма в законодательном процессе, правила профессиональной лоббистской деятельности, формы надзора за профессиональным лоббизмом, правила ведения списка организаций, занимающихся профессиональной лоббистской деятельностью, а также наказания за нарушения данного акта.

Согласно акту лоббистская деятельность (лоббизм) включает любую деятельность, направленную на осуществление влияния по отношению к органу государственной власти в законодательном процессе на центральном, правительственном или парламентском уровнях.

Профессиональный лоббизм включает в себя лоббистскую деятельность, осуществляемую за плату от имени третьих сторон, чтобы интересы этих сторон были приняты во внимание в законодательном процессе. Профессиональный лоббизм может осуществляться как от компании, так и отдельным лицом на основании договора, в рамках гражданского права.

В соответствии с актом Совет Министров Польши должен готовить, по крайней мере раз в шесть месяцев, программу законодательной работы. Данная программа должна включать, в частности: точную информацию о планируемых изменениях, которые планируется внести в законы, указания на орган, который ответственен за разработку закона, фамилию, имя и позицию лица, ответственного за подготовку проекта закона, а также веб-адрес официального информационного бюллетеня. Любые документы, связанные с разработкой проекта закона, должны быть опубликованы в данном бюллетене.

Любое лицо может уведомить о заинтересованности отдельных лиц в работе над проектом законом.

 

Наказание лоббистов

 

В акте прописаны наказания для профессиональных лоббистов за несоблюдение требований акта. Однако стоит отметить, что в нем не прописаны наказания за лоббизм незарегистрированных в качестве лоббистов организаций, таких, например, как деловые ассоциации и НКО. По смыслу акта у профессионального лоббиста имеется много обязанностей - вести реестр базы данных, основанной на зарегистрированных компьютерных данных. Регистрация в списке делается за плату. При этом лоббист должен сохранять информацию и многочисленные документы, связанные со своей деятельностью в отношении административных органов. Руководители служб при органах государственного управления должны проверять лоббистов по списку.

Помимо этого, как показывает накопленный опыт, подобное регулирование должно быть частью более широких усилий по повышению прозрачности отчетности, а также участия граждан.

 

Соединенные Штаты Америки

 

В Соединенных Штатах Америки лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами /Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых). Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, Москва, 2009-2010, http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=19/.

 

Поправка I (1791)

 

Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.

 

Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the Government for a redress of grievances.

 

В 1876 году был принят закон, согласно которому все, осуществляющие лоббистскую деятельность, обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться в нижней палате парламента - палате представителей (the House), у клерка нижней палаты парламента (the clerk of the House).

 

Анализируя практику лоббизма в США, нельзя не согласиться с одним из первых исследователей этого явления Николаем Зяблюком, который приписывает политической системе этой страны «неоспоримое первенство» в развитии этого института. В США, пишет ученый, «в силу исключительно благоприятных для лоббизма особенностей его развития он достиг уровня относительно самостоятельного политического института, представляющего собой мощный механизм влияния на процесс принятия решений органами государственной власти США по вопросам внутренней и внешней политики». Но прежде чем стать влиятельным политическим институтом, закрепленным в различных правовых актах, лоббизм в США прошел долгую историю становления.

Самым ранним случаем иностранного лоббизма в США считается наем в XIX веке правительством России американского экс-сенатора за колоссальную сумму в 30 тыс. долл. для лоббирования покупки Аляски правительством США, что было успешно им выполнено.

Федеральный закон о регистрации иностранных агентов (ФАРА). Долгое время под лоббизмом в США понималось лоббирование прежде всего определенных внешнеполитических интересов, и именно этот смысл был вложен в закон 1938 года о регистрации иностранных агентов (ФАРА), обязывающий их регистрироваться и отчитываться в своей деятельности. Нормы закона применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвращению нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 году в него были внесены поправки, сместившие акцент с пропагандистской на политическую и экономическую деятельность.

Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности от 1946 года. В 1946 году в США приняли специальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. Рассмотрим ключевые нормы данного закона.

Кто является лоббистом? В §266 закона сказано, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:

- принятия или отклонения конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;

- воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».

На какие ветви власти распространяется закон? Закон распространяется только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в конгрессе США.

Порядок регистрации лоббистов. В §267 закона подробным образом описана процедура регистрации лоббистов секретарем сената и клерком палаты. Согласно закону лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств; подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименование каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно препятствовать либо оказывать поддержку.

Правовые ограничения лоббизма. В §269 закона указаны правовые ограничения лоббизма. Взятки и откровенный подкуп, например, членов палаты представителей и сената, запрещены. Меры ответственности были установлены следующие: штраф до 5000 долларов, либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры - лишение права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью.

Серьезное наступление на лоббизм было предпринято в 70-е годы прошлого века. Именно в это время были приняты нормы, косвенно регулирующие деятельность лоббистов, хотя потребность в новом законе для многих уже тогда была очевидной. В 1971 году вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий. Закон нацелен на ограничение влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. Известно, что за каждым из первых лиц стоят, как правило, определенные силы: за Эйзенхауэром - военное лобби, за Джонсоном - нефтяники Техаса, за Рейганом - «калифорнийская группа», за Джорджем Бушем (мл.) - компания «Халибертон» и т.д.

В 1974 году была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. По замыслу поправки комитеты политического действия должны были аккумулировать средства граждан, групп, объединений и ввести в сбор средств на выборы в конгресс некоторое единообразие. Но действие поправки не привело к желаемым результатам, так как на практике крупная корпорация просто имеет не один комитет политического действия, а столько, сколько потребуется, чтобы «рассовать» нужную сумму.

В 1979 году была создана профессиональная ассоциация лоббистов - Американская лига лоббистов. Организация издает ежемесячный бюллетень, занимается пропагандой особой роли профессии лоббиста, подчеркивая ее значимость и важность в объективном принятии государственных решений.

Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности от 1995 г. (Lobbying Disclosure Act). В 1995 году президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 года. Его действие распространилось на лоббирование не только конгресса, но и исполнительных органов власти, было введено много новых терминов, а также перечислены 19 видов действий, не подпадающих под понятие «лоббизм». Штрафы за нарушение закона увеличены в пять раз, но тюремное заключение нарушителям не грозит. В новом законе появилось положение о том, что все иностранные лоббисты, представляющие коммерческие интересы, регистрируются наравне с их американскими коллегами, а иностранными агентами, подпадающими под действие ФАРА, считаются теперь только агенты влияния иностранного государства в целом (работники посольств, межгосударственных организаций и т.д.). Произошло это в связи с глобализацией бизнеса в мире, в результате чего усилилась степень влияния иностранного лобби в США. Необходимость принятия нового закона также объяснялась тем, что только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.

Порядок регистрации и отчетности в Lobbying Disclosure Act: лоббисты и лоббистские фирмы обязаны зарегистрироваться у секретаря (Secretary) офиса сената по общественным записям (Senate Office of Public Records), который доводит всю информацию о лоббисте до общественной инспекции (Public Inspection). Существует две формы для регистрации: LD-1 - для тех, кто регистрируется впервые, и форма LD-2 - для тех, кто уже был зарегистрирован ранее.

Каждые полгода (не позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни приходятся праздники или выходные) лоббисты и лоббистские фирмы обязаны послать детальный отчет о своей деятельности (согласно запросам в указанных формах) в офис по общественным записям (the Office of Public Records). Допускается два варианта заполнения:

- бумажное заполнение (Paper Filing);

- электронное заполнение (Electronic Filing), которое потом может быть отправлено по электронной почте.

Бумажное заполнение (Paper Filing) требуемых форм отсылается через почту Соединенных Штатов, службу Federal Express (FedEx) или Ups. Отчеты, доставленные в офис по общественным записям (the Office of Public Records), на которых будет стоять почтовый штемпель с датой не позднее 14 августа и 14 февраля или на следующий рабочий день, если на эти дни приходятся праздники или выходные, считаются пришедшими вовремя. Для ручной доставки документов можно использовать только правительственных курьеров со специальным удостоверением личности, разрешенным федеральным правительством (Federal Government). При электронном заполнении (Electronic Filing) требуемых форм лоббисту присваивается регистрационный номер и пароль, после чего он может заполнить форму с помощью специальной программы.

Кто является лоббистом по Lobbying Disclosure Act? Лоббистом считается человек, который тратит не менее 20 процентов своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5000 долларов в течение 6 месяцев.

На какие ветви власти распространяется Lobbying Disclosure Act? Действие закона распространяется на лоббирование не только конгресса, но и исполнительных органов власти /С текстом закона можно ознакомиться по адресу: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=19/.

Сегодня в США выходят несколько информационных бюллетеней, посвященных вопросам лоббизма. Самыми авторитетными из них являются сборник «Вашингтонские представители» и сборник «О’Двайерс Вашингтон рипорт».

Справочник «Вашингтонские представители» выходит ежегодно, содержит около 1000 страниц текста и стоит порядка 100 долларов. В справочнике содержатся данные о годовой деятельности лоббистов, будь то юридические консультанты, сотрудники различных учреждений со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В опубликованном в 1993 году ежегодном сборнике было официально зарегистрировано 15 тысяч лоббистов.

Бюллетень «О’Двайерс Вашингтон рипорт» издается с 1992 года сначала ежемесячно, а затем - из-за большого количества информации - два раза в месяц. Стоимость подписки на год составляет 95 долларов. Бюллетень в основном предназначен для лоббистов, представляющих иностранные компании и государства в США, и содержит данные о различных контактах иностранных лоббистов, их цели и гонорары за предоставленные услуги.

Все недостатки, связанные с лоббизмом, американским политикам, юристам и политологам хорошо известны. Но лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (конгрессом) и заставляющим его энергично пахать, или с дыханием, которое необходимо организму, независимо от того, чистое оно или нет. Никому и в голову не придет запретить лоббизм или поставить лоббистов в чрезвычайно жесткие рамки, что объясняется тем положительным потенциалом, который свойствен лоббизму.

В дополнение к опубликованным законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в конгрессе США, существуют парламентские правила как в палате представителей, так и в сенате, которые, однако, не применяются вопреки этим федеральным законам или же прямо применимы к частным лицам, лоббирующим конгресс, и которые могут серьезно повлиять на деятельность и поведение таких лоббистов. Эти правила устанавливают этические директивы и правила поведения для депутатов и служащих конгресса. Кроме того, имеются этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов.

 

Кейсы по лоббизму в США

 

Одним из наиболее нашумевших примеров работы лоббистов-профессионалов стала борьба концерна ВПК за заказ на строительство многоцелевого истребителя следующего поколения F-35, так называемая сделка века. Схватка между крупнейшими военными компаниями длилась три года - с лета 1998-го по осень 2001-го. Это было бескрайнее поле битвы для лоббистов. Они выступали на слушаниях военных комитетов конгресса с изложением позиций заинтересованных сторон, вели официальные и неформальные беседы с чиновниками пентагона, рассылали информацию в государственные органы и СМИ, организовывали кампании давления с мест. Например, потоки писем, телеграмм, телефонных звонков в адрес законодателей от жителей штата Миссури, где расположены главные заводы корпорации «Боинг», и штата Техас Кентукки, где находятся сборочные линии. Победили в результате лоббисты корпорации «Локкед Мартинг». Главный подрядчик военного ведомства выиграл суперконтракт на 200 млрд. долларов. В ближайшие 10 лет он построит три тысячи F-35 для пентагона и 150 - для королевских ВВС в Великобритании.

 

Коррупционные скандалы в США, связанные с лоббированием

 

В 2002 году конгрессмен Джеймс Трафикант был обвинен по 10 пунктам обвинения, где шла речь о взяточничестве, вымогательстве и уклонении от налогов. Подтвержденная сумма взяток, полученных конгрессменом, превысила $100 тыс. Приговорен к 8 годам тюремного заключения.

В 2004 году заместитель секретаря по вопросам закупок ВВС Дарлин Драян была приговорена к 9 месяцам условно. Драян курировала возможную сделку по аренде 100 самолетов у компании Boeing. В 2002 году она приняла решение уйти с госслужбы и наняться на работу в Boeing, однако о своих переговорах с корпорацией сообщила руководству лишь спустя неделю после их начала. Тем самым Драян допустила конфликт интересов.

В 2005 году конгрессмен Рэндалл «Дюк» Каннингем был приговорен к 8 годам тюрьмы. Каннингем помог владельцу оборонной компании MZM Inc. получить крупный государственный контракт. Благодаря Каннингему малоизвестная оборонная компания за один год утроила свой доход. Тому же человеку конгрессмен продал свой дом, получив сумму гораздо выше рыночной. Подтвержденная сумма взяток, полученных конгрессменом, превысила $2,4 млн.

В 2006 году известный республиканский лоббист Джек Абрамофф получил 6 лет тюрьмы. Джек Абрамофф предлагал законодателям бесплатные международные турне, эксклюзивные билеты на спортивные матчи, абонементы в гольф-клубы и просто дары и денежные вознаграждения. Джек Абрамофф путем мошенничества выманил у нескольких индейских племен десятки миллионов долларов. Он обещал индейцам пролоббировать законы о строительстве казино в резервациях, а на самом деле присвоил себе эти деньги. Абрамофф также организовал несколько встреч с американским президентом Джорджем Бушем: с президентом Габона Омара Бонго за $9 млн. в 2004 году, а также с премьер-министром Малайзии Махатир Мохамада за $1,2 млн. в 2002 году.

В 2007 году конгрессмен Уильям Джефферсон был лишен депутатской неприкосновенности и сейчас ожидает решения суда. Если вина Джефферсона будет доказана, его могут приговорить к нескольким десяткам лет лишения свободы. Обвинение предъявлено по 15 пунктам, среди которых тайный сговор, взяточничество, отмывание денег, мошенничество, препятствование отправлению правосудия и вымогательство. Сумма взяток, которая фигурирует в деле, превышает $2,4 млн.

 

Франция

 

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. Многие французские республиканцы до сих пор полагают, что необходимо относиться с подозрением к требованиям «особых интересов», которые часто противопоставляются с «общими интересами» нации. Например, такова одна из интерпретаций «Общественного договора» Ж.-Ж. Руссо. Интерес к профессиональному лоббированию среди законодателей появляется только в начале 80-х годов. С тех пор оно устойчиво развивается; много различных групп, лоббирующих чьи-либо интересы, стремятся влиять на такие французские властные структуры, как правительство и французский парламент (национальное собрание и сенат). Все больше французских предприятий пытается организовать свои собственные лобби путем создания собственных отделов связей с общественностью. В последние годы все больше увеличивается количество различных лобби, организованных группами граждан. Например, они представляют интересы граждан и выступают против генетически модифицированной продукции и незаконной деятельности в сфере программного обеспечения.

 

Нормативное регулирование лоббистской деятельности во Франции

 

В 1884 году в стране был принят Закон о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически лоббисты представляли перед политиками интересы «королей» сахара, табака, стали и т.п. В настоящее время во Франции насчитывается более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует своих связей с ними.

На основании Конституции 1958 года во Франции действует Социально-экономический совет. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы, кстати, действуют также в Австрии и Голландии.

В январе 1991 года во Франции создается Ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в определенную систему отношения государства и представителей заинтересованных групп.

В 1981 году, после 23-летнего правления голлистов, появилась необходимость вновь выстраивать отношения государства и промышленности. Традиции французского парламентаризма подразумевают, что депутаты обязательно выражают чьи-то интересы и столь же обязательно заявляют при этом, что они стоят на защите интересов народа. Во Франции лоббистов традиционно называют экспертами, а технику лоббирования предпочитают выбирать и осуществлять самостоятельно. 69% французских чиновников считают, что лоббисты могут выступать как посредники, но 49% признают, что они в принципе не могут определять характер политического решения на каком-либо уровне. Лоббист должен «изготовить продукт», причем с риском, что он может и не понадобиться заказчику. Таким образом, процесс легализации лоббистских функций во Франции запаздывает.

В настоящее время процесс регулирования лоббистской деятельности во Франции все еще развит крайне слабо. В частности:

- нет никакого отрегулированного доступа к французским государственным учреждениям, также как и регистра. Например, внутреннее правило национального собрания (ст. 23 и 79) запрещает членам парламента быть связанными с какими-либо особыми группами, лоббирующими чьи-либо интересы.

Члены парламента при голосовании, политических дискуссиях и пр. не должны объявлять свои интересы.

Список помощников членов парламента не является общественным.

Нет никакого правила, регулирующего консультации заинтересованных групп с парламентом и правительством.

Тем не менее следует сказать о недавней парламентской инициативе, представленной несколькими членами парламента, предлагающей установить регистр для представителей заинтересованных групп и лоббистов, которые намереваются лоббировать чьи-либо интересы в парламенте. Цель этой инициативы состоит в том, чтобы ввести стандарты поведения и доступа к национальному собранию. С помощью регистра эти стандарты поведения и доступа позволят собранию идентифицировать и поддерживать список представителей заинтересованных групп, которые следят за законодательной деятельностью, и также позволят полностью контролировать доступ представителей лоббирующих групп к национальному собранию. Однако эта законодательная инициатива пока еще не была принята.

Довольно активно ведут себя во Франции различные группы интересов и действующие от их имени лоббистские ассоциации. Например, под напором многочисленных семейных ассоциаций была похоронена идея о переходе к адресной поддержке нуждающихся семей с детьми и отмены пособий семьям с высокими доходами. После серии забастовок и демонстраций работников сферы образования (в которых приняло участие от 60 до 70% школьных учителей) в марте 2000 г. был вынужден подать в отставку министр образования К. Аллегр. Реструктурирование системы медицинского образования шло также путем переговоров с медицинскими ассоциациями, благодаря чему удалось уменьшить стоимость некоторых видов медицинских обследований и сократить гонорары специалистов. В 2000-2001 гг. проходили напряженные переговоры кабинета Л. Жоспена с представителями основных профсоюзов государственных служащих и предпринимательских кругов по вопросу об изменении пенсионного обеспечения.

«Политика влиятельных друзей» всегда являлась существенным фактором в решении дел во Франции.

Недостатками французского подхода являются возникновение проблем, связанных с формированием социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками для продвижения различных интересов в органах государственной власти. При этом это одинаково верно для заказов как для внутреннего, так и для внешнего рынка.

Показателен в данной связи документ, который приводит в своей книге руководитель ведущей консалтинговой фирмы в сфере PR Жан-Пьер Бодуан. В этом документе описываются конкретные виды услуг, которые оказывают консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти. Среди них можно выделить: продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти; теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения решения; внесение нужных изменений в законодательство и т.п. Приводятся также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

 

 

Здесь должны быть комментарий