Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Май, № 5,2011
Анализ

Соотношение действия норм Гражданского кодекса и Закона
«О недрах и недропользовании» при регулировании имущественных
отношений по использованию природных ресурсов

 

Соотношение действия норм Гражданского кодекса и Закона «О недрах и недропользовании» при регулировании имущественных отношений по использованию природных ресурсов /З. Ногайбай/З. Ногайбай, доктор права (Германия)

В сфере его практических интересов гражданское, корпоративное, международное частное право, а также правовое регулирование недропользования, рынка ценных бумаг.

 

Вопрос о соотношении действия Гражданского кодекса Республики Казахстан и Закона Республики Казахстан от 24 июня 2010 года «О недрах и недропользовании» имеет практическую значимость прежде всего в силу предусматриваемых ими различных регулятивных подходов (методов).  Одним из примеров, заставляющих вновь задуматься о рассматриваемом вопросе, являются нормы Закона о недрах, посвященные приоритетному праву государства на приобретение отчуждаемого права недропользования (его части) и (или) связанных с ним объектов.

В казахстанской юридической литературе уже состоялся известный обмен мнениями как в концептуальном отношении /1/, так и в сугубо практической плоскости (об отдельных элементах института «приоритетного права государства») /2/.

Учитывая это, в настоящей статье мы не ставим задачи детального анализа приведенного практического примера, используя его только как отправную точку для рассмотрения более общего вопроса о соотношении действия ГК и Закона о недрах.

Как известно, цитируемая норма о приоритетном праве впервые появилась в законодательстве в виде дополнения в декабре 2004 года статьи 71 Закона Республики Казахстан от 27 января 1996 года «О недрах и недропользовании» (Закон о недрах 1996 года). Правовое регулирование вопроса о приоритетном праве в рамках Закона о недрах 1996 года претерпевало изменения и дополнения в октябре 2005 года и феврале 2009 года. Институт приоритетного права государства сохранился (с незначительными изменениями) и в новом Законе о недрах.

Пункт 2 статьи 12 Закона о недрах раскрывает основной принцип приоритетного права государства: для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также ранее заключенных контрактах на недропользование, за исключением контрактов по подземным водам и общераспространенным полезным ископаемым, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования, и другими лицами на приобретение отчуждаемого по возмездным и безвозмездным основаниям права недропользования (его части) и (или) объектов, связанных с правом недропользования.

С точки зрения приоритетного права государства в сфере недропользования, актуальными представляются нормы ГК о гарантии равенства участников гражданского оборота и свободе договора (статья 2), возможности собственника по своему усмотрению распоряжаться имуществом (пункт 3 статьи 188); запрете отчуждения имущества без воли собственника, за исключением случаев, предусмотренных самим Гражданским кодексом (статья 235); запрете принудительного изъятия (отчуждения) имущества у собственника, за исключениями, предусмотренными ГК (статья 249), свободе заключения договора гражданами и юридическими лицами (статья 380).

На наш взгляд, можно приводить как аргументы «за», так и «против» критики норм о приоритетном праве с точки зрения вышеприведенных положений статей 235 и 249 ГК РК.

Тем не менее нормы о приоритетном праве Закона о недрах (также, впрочем, как и соответствующие нормы Закона о недрах 1996 года) все же вызывают сомнение, как минимум, в свете фундаментального принципа о свободе договора (реализованного в статьях 2 и 380 ГК РК), а также принципа о праве собственника по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия (пункт 3 статьи 188 ГК РК).

В этой связи возникает вопрос о формально-юридическом соотношении действия ГК и Закона о недрах.

Принцип такого соотношения предусмотрен в статье 1 ГК РК, устанавливающей порядок применения гражданского законодательства (с одной стороны) и иных отраслей законодательства (с другой стороны) к различным категориям общественных отношений. Мы не рассматриваем правило о приоритетности ГК согласно пункту 2 статьи 3 ГК РК, в силу прямого исключения, предусмотренного в данной норме в отношении законодательства об использовании природных ресурсов.

Также в статье не упоминаются базовые правила соотношения кодексов и законов согласно статье 6 Закона «О нормативных правовых актах», поскольку в самом кодексе (в рассматриваемом случае - в самом ГК) предусмотрены дополнительные положения относительно соотношения действия гражданского законодательства (где ГК занимает центральное место в силу требований пункта 1 статьи 3 ГК РК) и иных отраслей законодательства.

В статье 1 ГК РК указаны три категории имущественных отношений:

- во-первых, это имущественные отношения, основанные на равенстве участников (пункт 1 статьи 1 ГК РК); данная группа отношений регулируется гражданским законодательством;

- во-вторых, это семейные, трудовые отношения и отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, являющиеся имущественными и основанными на равенстве участников (пункт 3 статьи 1 ГК РК); данная группа регулируется гражданским законодательством, только если отсутствует регулирование в отраслевом законодательстве (семейном, трудовом, об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды);

- наконец, в-третьих, это имущественные отношения, в которых отсутствует равенство участников, и которые основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой; ГК в данном случае указывает и примеры: «в том числе налоговые и другие бюджетные отношения», но не дает закрытого списка видов; к данной группе гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Иными словами, статья 1 ГК РК четко определяет категории имущественных отношений, к которым гражданское законодательство по общему правилу не применяется (пункт 4 статьи 1 ГК РК), имущественных отношений, к которым гражданское законодательство применяется «в первую очередь» и, имея приоритет в их регулировании (пункт 1 статьи 1 ГК РК), а также имущественных отношений, к которым гражданское законодательство применяется «во вторую очередь», вторично и не имея приоритета в их регулировании (пункт 3 статьи 1 ГК РК).

Часть отношений, охваченных регулятивным воздействием Закона о недрах, носит имущественный характер и базируется на предполагаемом равенстве участников. Это могут быть отношения, к которым применимо вышеуказанное правило о приоритетном действии гражданского законодательства, но также это могут быть отношения, к которым применимо правило ГК о «вторичности» применения гражданского законодательства в их регулировании. Границей, их разделяющей, служит наличие либо отсутствие, наряду с критериями имущественности и равенства сторон, также специфики «использования природныхресурсов». Именно к этой (последней) категории гражданско-правовых отношений в приоритетном порядке применимы нормы Закона о недрах, которые могут отличаться от норм гражданского законодательства в силу вторичности его применения в данном случае. При этом, по сути, речь идет о вторичности применения самого ГК к таким отношениям, поскольку именно ГК занимает центральное, системообразующее место в гражданском законодательстве. Об этом свидетельствует пункт 1 статьи 3 ГК РК, предусматривающий, что иные законы и другие нормативные правовые акты, относящиеся к гражданскому законодательству, должны соответствовать ГК.

Упомянутое правило ГК о вторичности его применения к отношениям по использованию природных ресурсов, отвечающим признакам имущественных гражданско-правовых отношений, «легитимирует» включение в Закон о недрах норм, регулирующих указанные, специфические отраслевые отношения (являющиеся, по сути, гражданско-правовыми) и не корреспондирующихся с нормами ГК. Примером служат нормы Закона о недрах, посвященные приоритетному праву государства.

При этом, однако, в силу правил юридической техники и логики границы включения в Закон о недрах подобных, не корреспондирующихся с ГК норм, предусмотренных в пункте 3 статьи 1 ГК РК, должны были бы быть «зеркально» отражены в Законе о недрах. Вместе с тем этого не происходит.

Так, пункт 2 статьи 2 Закона о недрах содержит норму, согласно которой гражданско-правовые отношения, связанные с правом недропользования, регулируются нормами гражданского законодательства Республики Казахстан, если они не урегулированы нормами Закона о недрах.

Нетрудно заметить, что правило, заложенное в пункте 2 статьи 2 Закона о недрах, отличается от правила в пункте 3 статьи 1 ГК РК. Данное отличие присутствовало также и в пункте 3 статьи 4 Закона о недрах 1996 года.

Отличие заключается в том, что пункт 3 статьи 1 ГК РК использует конструкцию (имущественных) «отношений по использованию природных ресурсов», а Закон о недрах - конструкцию «гражданско-правовых (т.е. также - имущественных) отношений, связанных с правом недропользования».

Что такое «использование природных ресурсов»? Закон о недрах не раскрывает этого понятия применительно к недрам. Вместе с тем для понимания данного термина, полагаем, не требуется какой-либо дополнительной, специальной дефиниции.

«Природные ресурсы» в сфере Закона о недрах - это ресурсы недр, как таковых, то есть части земной коры, расположенной ниже почвенного слоя либо с выходами полезных ископаемых на поверхность, а при отсутствии почвенного слоя - ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающейся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса (подпункт 12) статьи1 указанного закона).

Их «использование» - это освоение ресурсов недр. Такое понимание соответствует подходу, нашедшему отражение при определении других понятий в глоссарии Закона о недрах (см., например, определение «рационального и комплексного использования недр» в подпункте 28) статьи 1 Закона о недрах).

Таким образом, гражданско-правовые отношения по использованию недр (освоению их ресурсов) - это, на наш взгляд, отношения между недропользователем и государством, охваченные предметом действия заключенного между ними контракта на недропользование. И именно эти отношения могут быть в Законе о недрах урегулированы нормами, отличающимися от норм ГК.

Иные гражданско-правовые отношения, в частности, к примеру, отношения по отчуждению /приобретению акций (долей) организации-недропользователя или других (аффилиированных сней) организаций, никак не могут бытьквалифицированы как «отношения по использованию недр» (освоению их ресурсов), то есть не отвечают критерию, предусмотренному в пункте 3 статьи 1 ГК РК, и, таким образом, относятся к предмету регулирования пункта 1 статьи 1 ГК РК. Эти отношения могут регулироваться нормами Закона о недрах, однако такие нормы не могут противоречить ГК.

Как минимум, спорной была бы и попытка квалификации в качестве таковых отношений по отчуждению/ приобретению права недропользования.

Полагаем, что в пункте 2 статьи 2 Закона о недрах вполне могла (и должна) была быть включена норма, точно корреспондирующаяся с пунктом 3 статьи 1 ГК РК.

При этом «размывание» в статье 2 Закона о недрах границ, предусмотренных пунктом 3 статьи 1 ГК РК, когда речь идет уже не об «отношениях по использованию природных ресурсов», а об «отношениях, связанных с правом недропользования», дает, на наш взгляд, возможность, не связывая себя рамками ГК, включать в текст Закона о недрах очень широкий круг вопросов.

В практической плоскости вышеизложенное приводит к выводу о том, что с формально-юридической точки зрения пункт 2 статьи 2 Закона о недрах не корреспондируется с пунктом 3 статьи 1 ГК РК. Тем самым изначально содержавшиеся в пункте 3 статьи 1 ГК РК границы (легитимирующие допустимые отступления от положений ГК в рамках законодательства об использовании природных ресурсов при регулировании имущественных отношений при равенстве участников), не охватывают нормы о приоритетном праве государства, предусмотренные в Законе о недрах. Данный вывод, полагаем, в особенности применим в той части норм о приоритетном праве, которые касаются отношений по отчуждению/ приобретению объектов, связанных с правом недропользования. Отсюда логично вытекает вывод о правовой уязвимости норм Закона о недрах о приоритетном праве в сфере недропользования.

Вместе с тем мы полагаем, что при квалификации случаев, когда нормы Закона о недрах, регулирующие гражданско-правовые отношения, должны соответствовать подходам, закрепленным в нормах ГК, необходимо строго придерживаться вышеуказанных границ согласно пункту 3 статьи 1 ГК РК.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на отдельные тезисы, сформулированные авторитетным казахстанским ученым и практиком Ж.С. Елюбаевым относительно вопроса соотношения норм гражданского и горного права /3/.

Указанный автор на основе пункта 3 статьи 1 ГК РК и пункта 3 статьи 4 Закона о недрах 1996 года (содержащего правило, аналогичное пункту 2 статьи 2 Закона о недрах), вполне справедливо утверждает, что «приведенные два законодательных положения свидетельствуют о соотношении гражданского и горного права и возможности регулирования определенных отношений в сфере недропользования нормами гражданского законодательства», а также что «системныйанализ действующего законодательства дает основание утверждать, что отношения в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр регулируются нормами как специального горного законодательства, например, Закона о недрах, так и нормами ГК РК», и, наконец, «если положения Закона о недрах, регулирующие отношения, отвечающие признакам, указанным в пункте 1 статьи 1 ГК РК, противоречат положениям Гражданского кодекса, то в этом случае, уже по правилам иерархии нормативных правовых актов, нормы ГК РК должны иметь превалирующее значение и применяться напрямую» /4/. Эти тезисы не вызывают возражений.

Вместе с тем далее, на основе вывода о противоречии взятых для примера положений статей 45-2 и 45-3 Закона о недрах 1996 года нормам ГК, и ссылки на более высокое место ГК в иерархии нормативных правовых актов, автор приходит к выводу, что «отношения, связанные с изменением, дополнением и прекращением контракта на недропользование … должны регулироваться напрямую нормами ГК РК» /5/, и, соответственно, возникающие споры должны разрешаться на основании норм правового акта более высокого уровня /6/.

С этим выводом можно согласиться, только если соответствующим образом будет изменена норма пункта 3 статьи 1 ГК РК, поскольку в действующей редакции данная норма свидетельствует о том, что применение гражданского законодательства (в первую очередь - ГК) вторично - применительно к гражданско-правовым отношениям по использованию природных ресурсов. Как указывалось выше, речь здесь идет - в контексте Закона о недрах - об отношениях по освоению ресурсов недр, охваченных предметом действия заключенного контракта на недропользование. При этом не логично исключать из круга данных отношений вопросы изменения, дополнения и прекращения, неразрывно связанные с самим контрактом нанедропользование.

Утверждать обратное - значит не обращать внимания на то, что, учитывая специфику гражданско-правовых отношений по использованию природных ресурсов, сам ГК допускает отступления от своих норм, при регулировании таких отношений на уровне специального законодательства (здесь - Закона о недрах).

По приведенным выше основаниям сложно согласиться с некоторыми дальнейшими выводами указанного автора относительно того, что гражданским правом и гражданским законодательством должны регулироваться в сфере недропользования, в частности, отношения, связанные с исполнением обязательств, предусмотренных контрактом на недропользование (выплата подписного бонуса, финансирование социальных проектов, передача части полезного ископаемого или продукции государству по заранее оговоренной цене, передача государству геологических данных и т.п.); исполнение обязательств по привлечению казахстанских товаров и услуг; исполнение обязательств по привлечению казахстанской рабочей силы /7/.

В заключение отметим, что при рассмотрении вопросов, поставленных в настоящей статье, необходимо разграничивать выводы, применимые к существующему положению (действующей редакции соответствующих норм ГК и Закона о недрах), от выводов, имеющих юридико-политическую направленность и ориентированных на будущие изменения и дополнения в законодательстве.

 

Литература

1. Зиманов С.З., Сулейменов М.К. и Басин Ю.Г. Государство и контракты в сфере нефтяных операций. Алматы, ЖетiЖаргы, 2007. Под ред. С.З. Зиманова; А. Бикебаев, «О споре представителей публичного и частного права», журнал «Юрист», № 10, октябрь 2004 года, стр. 57-59.

2. Жанайдаров И. Приоритетное право государства на приобретение отчуждаемого права недропользования или доли участия в компании-недропользователе. В сб. «Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 23. Алматы, Юрист, 2008, стр. 29-42; В. Катанаева. Новое в сделках по передаче права недропользования по новому Закону Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», в журнале «Petroleum», № 2, апрель 2011 года, стр. 62-64.

3. Елюбаев Ж.С. Проблемы соотношения норм гражданского и горного права», журнал «Юрист», № 9, 2009. С. 41-45.

4. Елюбаев Ж.С. Указ.работа. С. 43.

5. Елюбаев Ж.С. Указ.работа. С. 43.

6. Елюбаев Ж.С. Указ.работа. С. 44. Этот вывод Елюбаева Ж.С. актуален и в сегодняшней ситуации, с учетом положений, предусмотренных в статьях 71, 72 Закона о недрах.

7. Елюбаев Ж.С. Указ.работа. С. 45; также в части отношений по заключению, исполнению и расторжению контракта на недропользование. См.: указ.автора. «Субсидиарное применение правовых норм при регулировании отношений в сфере недропользования», журнал «Юрист», № 2, февраль 2011 года.

 

 

Здесь должны быть комментарий