ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРОВ В УКРАИНЕ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ И ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

А. Кошман, старший советник юстиции г. Симферополя, АРК, Украина

В статье исследованы актуальные вопросы осуществления прокуратурой надзора за соблюдением и применением законов в процессе трансформации функций прокуратуры Украины. Автор приходит к выводу, что сохранение функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы в настоящее время есть насущная необходимость, обеспечивающая  реальную защиту прав и свобод граждан.

Развитие демократического государства требует защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, и в этом, несомненно, важную роль выполняет прокуратура.

Прокуратура Украины осуществляет возложенные на нее задачи в соответствии с Конституцией Украины, Законом Украины «О прокуратуре», иными законодательными актами и международными договорами.

Целью данной статьи является исследование актуальных вопросов осуществления прокуратурой надзора за соблюдением и применением законов в процессе трансформации функций прокуратуры Украины и ее составной части прокуратуры АРК.

Проблемы сохранения, развития общенадзорной функции прокуратуры Украины исследовались учеными: Долежан В. В., Киваловым С. В., Косютой М. В. Михайленко А. Р., Мычко Н. И., Подгородинским В.; развития общенадзорной функции прокуратуры РФ - Винокуровым Ю.Е., Винокуровым А. Ю., Винокуровым К.Ю., Коробейниковым Б.В.

Так, Косюта М. и Долежан В. указывают, что на протяжении длительного времени большая часть политиков, а также практических работников прокуратуры отстаивала необходимость сохранения этой функции прокуратуры в условиях переходного периода, который продолжается в украинском обществе. Вместе с тем, в последнее время вызрело убеждение о необходимости достижения определенного компромисса с европейскими структурами по этим вопросам или, по крайне мере, необходимости продемонстрировать готовность к компромиссу /1, 17/.

Подкопаев С., Матвиец А., Люлько С. констатируют, что, несмотря на проведенную работу, Украина не раз подвергалась критике со стороны международных институтов. Так, в подпункте 7.2.2. Резолюции 1755(2010) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «подтверждается, что функция прокуратуры Украины в отношении общего надзора противоречит европейским стандартам, из-за наличия этой функции она имеет полномочия, которые значительно превышают те, которые необходимы в демократическом государстве» /2, 15/.

Возникает вполне логичный вопрос: почему данная функция прокуратуры периодически подвергается ревизии? На это есть вполне логичное объяснение: рыночная экономика, свобода на занятие предпринимательской деятельностью требуют отмены тотального прокурорского надзора вне уголовно-правовой сферы.

Можно согласиться в определенной степени с мнением Михайленко О.Р., что общий надзор, как и надзор за соблюдением и применением законов, даже в советские времена не был буквально «общим», и неправильно это слово переводить на иностранные языки как «тотальный» надзор и делать из этого соответствующие выводы с тем, чтобы избавиться от этого надзора как якобы антидемократичного /3, 142/.

Суть проблемы, на наш взгляд, не в существовании функции надзора за соблюдением и применением законов как таковой, а в объеме полномочий прокурора и, самое главное, в законодательном закреплении порядка проведения проверки и оснований для проведения проверки, порядка обжалования решения о проведении проверки и решения по результатам проверки.

К сожалению, применение сравнительного анализа в деятельности прокуратуры только на основании статистических данных не всегда положительно сказывается на оценке реального состояния организации прокурорского надзора в прокуратуре любого уровня.

Существовавший до 1.12.2012 г. у прокуроров прокуратуры Украины «арсенал» видов прокурорского реагирования в процессе осуществления надзора за соблюдением и применением законов играл не только положительную роль в деятельности прокуратуры. В оценке состояния прокурорского надзора очень часто применялся сравнительный анализ деятельности прокуратуры только на основании статистических данных. Это вынуждало некоторых руководителей прокуратур, с целью избежания критики, принимать меры к наращиванию статистических показателей за счет многочисленных проверок, что привело к сокращению количества субъектов предпринимательской деятельности. В этом отношении нужно отметить необходимость формирования  Украины в настоящее время принимает меры по упорядочению, проведению своей деятельности вне уголовно-правовой сферы в соответствующей процессуальной форме, и к тому обязывает защита прав и свобод граждан.

Закон Украины «О прокуратуре» от 5.11.1991 г. определил, что одна из основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законов - защита гарантированных Конституцией Украины, законами Украины, международными правовыми актами социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина. В ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре» определен предмет прокурорского надзора за соблюдением и применением законов:  1) соответствие актов, издаваемых всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, требованиям Конституции Украины и действующим законам; 2) соблюдение законов о неприкосновенности личности, социально-экономических, политических, личных правах и свободах граждан, защита их чести и достоинства, если законом не предусмотрен иной порядок защиты этих прав; 3) соблюдение законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды, таможни и внешнеэкономической деятельности.

Для выполнения возложенных на прокуратуру задач по осуществлению надзора за соблюдением и применением законов, в соответствии со ст. 20 Закона Украины «О прокуратуре», прокурор вправе:
1) беспрепятственно по удостоверению, подтверждающему занимаемую должность, входить в помещения органов государственной власти и органов местного самоуправления, воинских частей, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности без особых пропусков, где такие введены; 2) истребовать от органов государственной власти, органов местного самоуправления, воинских частей, государственных предприятий, учреждений и организаций решения, распоряжения, инструкции, приказы и иные акты и документы, получать информацию о состоянии законности и мерах по ее обеспечению, иметь доступ к соответствующим информационным базам данных  государственных органов; 3) требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз; 4) иметь доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе по письменному требованию и содержащим коммерческую тайну или информацию с ограниченным доступом. Письменно требовать предоставление в прокуратуру в определенный ими разумный срок указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе по операциям и сетам юридических лиц и других организаций, для решения вопросов, связанных с проверкой. Получение от банков информации, содержащей банковскую тайну, осуществляется в порядке и объеме, установленных Законом Украины «О банках и банковской деятельности»; 5) получать от должностных и служебных лиц и граждан устные или письменные объяснения, в том числе путем вызова соответствующей лица в орган прокуратуры.

Действия, предусмотренные пунктами 3, 4 и 5 части первой данной статьи, могут быть совершены исключительно при проведении проверки в порядке, предусмотренном статьей 21 закона. При выявлении нарушений закона прокурор в пределах своей компетенции имеет право: 1) вносить представления; 2) в установленном законом порядке инициировать привлечение лица к дисциплинарной, административной ответственности, составлять протокол об административном правонарушении, начинать досудебное расследование; 3) обращаться в суд в предусмотренных законом случаях /4/.

Полномочия прокуроров, по мнению О.Р. Михайленко, с определенной степенью условности можно классифицировать как организационно-распорядительные с целью выявления возможных нарушений законности, по реагированию на выявленные нарушения, по предупреждению возможных нарушений  законности /5, 133/.

На наш взгляд, к организационно-распорядительным полномочиям можно отнести: 1) право доступа: входить в помещения органов власти и управления и других организаций, предприятий независимо от формы собственности, требовать документы для проверки, 2) право требовать проведения проверок, ревизий, 3) право требовать объяснения у должностных лиц и граждан по поводу нарушений закона.

Полномочия прокурора АРК, прокуроров областей и подчиненных им прокуроров по реагированию в редакции Закона Украины «О прокуратуре» до 01.12.2012 г. можно было разделить на полномочия: по предупреждению нарушений закона - предписание,  по реагированию на выявленные нарушения - протест, представление, постановление о возбуждении административного, дисциплинарного производства, право возбуждать уголовное дело до 19.11.2012 г., право на обращение в суд с заявлениями о защите прав и свобод граждан, государственных интересов, а также предприятий и других юридических лиц.

После вступления в силу с 01.12.2012 г. Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры» от 18.09.2012 г. внесен ряд изменений в закон Украины «О прокуратуре» в части полномочий прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением и применением законов, определены основания и порядок проведения прокурорских проверок, введен единый акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона - представление.

Безусловной новизной изменений являются определение на законодательном уровне порядка проведения проверки, предоставление возможности обжалования постановления о проведении проверки не только вышестоящему прокурору, но и в суд.

Одним из законодательных нововведений является то, что прокурор проводит проверки по заявлениям физических или юридических лиц, обращениям и запросам депутатов всех уровней, за исключением заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях, только в случае их предварительного рассмотрения компетентными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами или непринятия ими в установленные сроки решений по этим вопросам. Указанные изменения в Законе Украины «О прокуратуре» позволили определить на законодательном уровне процессуальную форму проведения прокурорской проверки вне уголовно-правовой сферы по заявлениям и по собственной инициативе, что, по нашему мнению, является дальнейшим шагом на пути реформирования прокуратуры Украины.

Вместе с тем необходимо отметить, что после принятия изменений в Закон Украины «О прокуратуре» у прокуратуры не осталось актов прокурорского реагирования, которые предупреждали нарушения законности. На наш взгляд, это не всегда положительно будет отражаться на защите прав граждан и государственных интересов. Прокуратура как надзорный орган за законностью в государстве не должна только сосредоточиться на выявлении нарушений закона и реагировании на последствия таких нарушений; она должна иметь в своем «арсенале» акт реагирования, который будет выполнять профилактическую роль. Таким актом, по нашему мнению, могло бы быть предостережение о недопустимости нарушения закона. В законодательных актах, которые определяют организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, Казахстана, предусмотрена - как форма прокурорского реагирования - вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона, и как показывает опыт прокурорского реагирования, такая форма реагирования играет положительную роль в защите прав и свобод граждан.

Практика надзора за соблюдением и применением законов на территории  Автономной республики Крым показала малоэффективность государственных органов по контролю  за соблюдением законов.

В большинстве законодательных актов стран СНГ, в которых определены организационно-правовые основы деятельности прокуратур, сохранились полномочия прокуроров по надзору за соблюдением исполнения законов. В федеральном законе РФ от 17.01.1992 г. «О прокуратуре РФ» зафиксированы полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина /6/.

Российский ученый Коробейников Б.В. указывает, что значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень /7, 94/. Вполне обоснованным является утверждение и другого известного российского ученого Винокурова Ю.Е. о том, что в прокурорском надзоре за исполнением законов наиболее рельефно просматривается сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев, прямое проявление деятельности российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона - нормативного фундамента правового государства в охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов /8, 117/.

Закон Республики Казахстан от 21.12.1995 г. «О прокуратуре» зафиксировал также полномочия прокуратуры по  осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и государства /9/.

Кроме того, полномочия прокуроров по надзору за соблюдением законов существуют в Узбекистане, Таджикистане, Туркмении, Киргизии, Молдове.

Таким образом, в странах СНГ не отказались от надзора за соблюдением применением законов. Объективные причины, которые обусловили сохранение такой функции, необходимо рассматривать сквозь призму процессов, происходивших в постсоветских республиках, которые  в условиях становления независимых государств, экономического кризиса не стали разрушать прокурорскую систему и сохранили функцию прокурорского надзора вне уголовно-правовой сферы.

Защита прав и свобод человека путем осуществления прокуратурой надзора за соблюдением и применением законов соответствует и нормам международного законодательства, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950 г., с изменениями от 21.09. 1970 г., 20.12.1971 г., 01.01.1990 г., 06.11.1990 г., 11.05.1994 г.) ETS № 005. Об этом свидетельствуют и результаты встречи Восьмой международной конференции генеральных прокуроров государств Европы, которая состоялась 2-3.07.2008 г. в г. Санкт-Петербург и была посвящена защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы.

Конференция призывала государства, в которых органы прокуратуры наделены функциями вне уголовно-правовой сферы, обеспечить их реализацию в соответствии с нижеперечисленными принципами: 1) эти функции должны осуществляться прокурорами «от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов» (рекомендация Комитета министров Совета Европы № R (2000)19 о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия), при уважении основных прав и свобод и в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также при соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и прецедентного права Европейского суда по правам человека; 2) должны быть обеспечены принцип разделения властей и свобода от ненадлежащего вмешательства в деятельность органов прокуратуры; 3) должно быть гарантировано право на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении прав и обязанностей индивида; 4) действуя вне уголовно-правовой сферы, прокуроры должны иметь такие же права и обязанности, как другие стороны, и не должны занимать привилегированное положение в судопроизводстве; 5) действия органов прокуратуры в интересах общества при защите публичных интересов в неуголовных делах не должны нарушать принципа обязательности судебных решений (res judicata) /10/.

В Украине процесс реформирования, направленный на защиту конституционных прав и свобод граждан вне уголовно-правовой сферы,  продолжается.

Генеральной прокуратурой Украины в 2012 г. с целью защиты  конституционных прав и свобод граждан, в том числе и конституционных основ на занятие предпринимательской деятельностью, принято ряд организационных мероприятий, направленных на усовершенствование структуры, как Генеральной прокуратуры, так и прокуратур АРК и областей.

Как итог изложенного возможно, сделать вывод о том, что  сохранение функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы в настоящее время есть насущной необходимостью, обеспечивающей  реальную защиту прав и свобод граждан.

THE AUTHORITIES OF PROSECUTORS IN UKRAINE IN SUPERVISORY ACTION OF THE COMPLIANCE AND ENFORCEMENT OF LAWS

Koshman Aleksey Vladimirovich, Senior Counsellor of Justice Simferopol, Crimea, Ukraine

In the article, the current issues of the prosecutor’s supervision of compliance and enforcement of laws in the process of transformation of functions of Prosecutor’s Office in Ukraine are examined. The author comes to the conclusion that keeping functions of prosecutors outside the field of criminal law is currently an urgent need for providing effective protection of the rights and freedoms of citizens.

ЛИТЕРАТУРА

1. Косюта М.В., Долежан В.В. Очередной этап реформирования законодательства о прокуратуре. Вестник прокуратуры. 2012. № 10. С. 17.

 2. Подкопаев С.В., Матвиец А.И., Люлько С. Реформирование прокуратуры Украины на современном этапе. Вестник прокуратуры. 2012. № 11. С. 15.

 3. Михайленко О.Р. Прокуратура України: Учебник. К.: Юринком. Інтер, 2011. С. 142.

 4. О прокуратуре: Закон Украины от 05.11.1991 года № 1789-XII. Ведомости  Верховной Рады Украины. 1991. № 53. Ст. 793, с изменениями и дополнениями.

 5. Михайленко О.Р. Прокуратура України:  Учебник. К.: Юринком. Інтер 2011. С. 133

6. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года. Российская газета. 18 февраля 1992 года. № 39.

7. Коробейников Б.В., Басков  В.И. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2000. С. 94.

8. Винокуров Ю.Е. и др. Прокурорский надзор: Учебник. Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. С. 117.

9. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Республики Казахстан режим доступа:https://prokuror.gov.kz/rus/o-prokurature/normativnye-pravovye-akty/zakon-o-prokurature/.

10. Вестник прокуратуры 2008. № 8, общегосударственное специальное юридическое издание Генеральной прокуратуры Украины. С. 125-126.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022