Обращение с отходами производства и потребления:
законодательство РК, практика его применения и перспективы развития

Л. Махметова, директор департамента экологического права ТОО «Юридическая фирма «GRATA»

Одним из важнейших направлений охраны окружающей среды является рациональная организация процесса управления отходами производства и потребления. Важную роль в этом процессе играет экономическое стимулирование внедрения малоотходных и безотходных технологий, переработки отходов в целях их обезвреживания и утилизации. В настоящее время в законодательстве РК предусмотрены механизмы, направленные на решение указанных задач, однако они недостаточно эффективны. Причины, на наш взгляд, заключаются в отсутствии последовательности в правовом регулировании, а также в наличии множества коллизий, которые в конечном итоге приводят к неопределенности правовых норм и возникновению дополнительных рисков для природопользователей. Такая неопределенность, помимо прочего, является и серьезным коррупциогенным фактором. В этой связи мы попытались разработать свои рекомендации по совершенствованию законодательства РК в части обращения с отходами производства и потребления.

Вопросы стимулирования утилизации отходов

Прежде всего хотелось бы обратить внимание на то, что хранение отходов, предназначенных как для утилизации (т.е. для использования в качестве материальных или энергетических ресурсов), так и для захоронения в окружающей среде, облагаются платой за эмиссии одинаково. Вместе с тем утилизация, как правило, приводит к устранению отходов, которое с экологической точки зрения эффективнее их захоронения. В настоящее время согласно пп. 25, 27, 29 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса РК, хранение отходов с целью их последующего захоронения, уничтожения, а также утилизации является размещением отходов. Размещение отходов относится к эмиссиям в окружающую среду. Следовательно, хранение отходов (в том числе подлежащих последующей утилизации) должно осуществляться на основании экологического разрешения (разрешения на эмиссии) и облагаться платой за эмиссии в окружающую среду. Полагаем, что такой подход не создает должных стимулов к утилизации отходов. Утилизация, как правило, требует материальных затрат (например, на приобретение и монтаж оборудования, необходимого для производства из отходов вторичных продуктов, оплату труда персонала и т.п.). Поэтому если хранение отходов, предназначенных для утилизации, облагается платой за эмиссии наравне с хранением отходов, предназначенных для их последующего захоронения, то вероятность выбора природопользователем утилизации отходов существенно снижается. Кроме того, снижается и заинтересованность в создании производств по утилизации отходов, приобретенных у других лиц. Поэтому мы полагаем, что временное хранение отходов, предназначенных для утилизации, не должно относиться к размещению отходов в окружающей среде и, следовательно, к эмиссиям в окружающую среду. Следует отметить, что такое хранение отходов было отнесено к эмиссиям в окружающую среду после внесения в Экологический кодекс изменений, предусмотренных Законом РК от 13.12.2011 г. № 505-IV. После этого многие природопользователи столкнулись с проблемой: нужно ли организации разрешение на эмиссии, если произведенные ею отходы используются на месте или отчуждаются другим лицам? Например, животноводческой организации, которая использует навоз для удобрения полей или передает его другим сельскохозяйственным производителям; недропользователю, применяющему буровой шлам для строительства дороги и т.д. Как правило, органы экологии по данным вопросам придерживаются следующей позиции.

Если отходы передаются другому лицу в соответствии с договором, то стороны должны руководствоваться п. 5 ст. 283 Экологического кодекса РК, согласно которому «передача отходов субъектам, выполняющим операции по сбору, утилизации, переработке, хранению, размещению или удалению отходов, означает одновременно переход к таким субъектам права собственности на отходы, если сторонами не заключено соглашение на иных условиях». Таким образом, если договором не установлено иное, лицо, принимающее отходы, с момента их передачи становится их собственником, а значит, несет ответственность за соблюдение всех требований к обращению с отходами, в том числе и за получение разрешений на их размещение.

Если собственник отходов (которым изначально признается их производитель) осуществляет их захоронение, уничтожение или утилизацию самостоятельно, то получение экологического разрешения для собственника отходов обязательно, т.к., согласно пп. 25, 27 и 29 п. 1 Экологического кодекса РК хранение отходов для целей их утилизации относится к эмиссиям в окружающую среду.

В этой связи нам бы хотелось обратить внимание на следующее.

Получению разрешения на эмиссии в части размещения отходов всегда предшествует разработка проектов нормативов размещения отходов (ПНРО). В ранее действовавших «Методических указаниях по разработке физическими и юридическими лицами проектов нормативов обращения с отходами и представлению их на утверждение в уполномоченный орган в области охраны окружающей среды Республики Казахстан», утвержденных приказом министра охраны окружающей среды РК от 23 мая 2006 года № 163-П, использовался термин «накопление отходов». Он означал временное хранение отходов на территории промышленной площадки предприятия до их вывоза. Мы предлагаем внести термин «временное накопление отходов» в Экологический кодекс, уточнить его смысл и прямо указать, что временное накопление отходов не относится к эмиссиям в окружающую среду.

Полагаем, что «временное накопление отходов» должно означать складирование отходов в местах и на сроки, определенные проектной документацией, для их последующего размещения в окружающей среде, переработки, утилизации или удаления, а также для их передачи лицам, осуществляющим вышеуказанные операции.

Если понятие временного накопления отходов будет закреплено в Экологическом кодексе, то возникнет необходимость в изменении ряда других дефиниций, характеризующих операции с отходами. Изменения, которые мы предлагаем, обобщены в таблице.

В отличие от размещения отходов, временное накопление должно осуществляться в течение очень непродолжительного срока. Предельно допустимым объемом временного накопления отходов может быть признан объем площадки, вместимость транспортного средства, предназначенного для вывоза отходов и т.п. Места временного накопления отходов должны быть специально оборудованы, однако они не оказывают такого серьезного влияния на окружающую среду, как места размещения отходов. Поэтому выбор мест временного накопления отходов не требует процедуры нормирования (включающей оценку состояния окружающей среды в предполагаемом месте нахождения хранилища), которая необходима при выборе мест размещения отходов в соответствии с разделом 3 Методики определения нормативов эмиссий в окружающую среду, утвержденной приказом Министра охраны окружающей среды РК от 16 апреля 2012 года № 110-п. Если данное предложение будет принято, то лица, которые проводят утилизацию произведенных ими отходов, а также отходов, приобретенных других лиц, будут освобождены от необходимости получения разрешений на эмиссии и платы за эмиссии (т.е. за размещение отходов в окружающей среде). Полагаем, что в этой связи понадобится дополнительно раскрыть понятие утилизации отходов. Согласно пп. 24 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса РК утилизация отходов - это их использование в качестве вторичных материальных или энергетических ресурсов. Следовательно, для признания факта утилизации отходов достаточно установить факт осуществления технологического процесса, в котором отходы используются. В нашей практике был случай, в котором налоговые органы признали утилизированными только те отходы, продукция из которых была реализована покупателем. Отходы, продукция из которых была произведена, но не реализована, не были признаны утилизированными. Считаем это незаконным и полагаем, что для предотвращения подобных ситуаций в будущем желательно на уровне нормативного постановления Верховного суда закрепить разъяснение о том, что осуществление технологического процесса с использованием отходов или получение продукции в результате такого процесса в достаточной мере подтверждают то, что утилизация отходов действительно осуществляется.

Коллизии в области платы за эмиссии в окружающую среду

В области платежей за эмиссии в окружающую среду существует еще одна проблема, которая до сих пор не решена. В п. 6 ст. 495 Налогового кодекса РК предусматриваются ставки платы за размещение в окружающей среде отходов производства и потребления. Ставки предусматриваются за размещение промышленных отходов с учетом уровней опасности (выделяются «янтарный», «красный», «зеленый» уровни, а также ставки за размещение «неклассифицированных отходов»). Кроме того, в пп. 1.3 п. 6 ст. 495 Налогового кодекса РК предусматриваются и специальные пониженные ставки, применяемые за размещение вскрышных и вмещающих пород, отходов обогащения, шлаков, шламов, золы, золошлаков, отходов сельхозпроизводства. Однако во многих случаях шламам, отходам сельхозпроизводства или отходам обогащения присваивается индекс опасности, и в этой связи возникает вопрос, какую ставку следует выбирать - установленную для соответствующего индекса опасности или для шламов (отходов обогащения и т.д.)? Ставки, установленные по уровням опасности отходов, очень высоки и, как правило, их применение к тем же шламам или отходам обогащения, приводит к получению очень высоких сумм платежей. Поэтому мы считаем необходимым установить для каждого из отходов, перечисленных в пп. 1.3 п. 6 ст. 495 Налогового кодекса, пониженные ставки, дифференцированные по уровням опасности. Такое предложение ранее уже выдвигалось многими специалистами.

Вопросы совершенствования правоприменительной практики

Наш опыт показал, что серьезного совершенствования требует и правоприменительная практика. Считаем, что положительное влияние на ситуацию могло бы оказать внесение в постановление Пленума Верховного суда РК «О практике применения судами законодательства в области охраны окружающей среды» от 22.12.2000г. ряда новых разъяснений. Мы, например, столкнулись со случаем вынесения одним из департаментов экологии предписания юридическому лицу о возмещении окружающей среде ущерба, причиненного, как указал инспектор, размещением отходов без разрешения на эмиссии. При этом разрешение на эмиссии у природопользователя было, но экологический инспектор посчитал его недействительным, т.к. не был выполнен в полном объеме план мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение которого являлось одним из условий, включенных в разрешение. В другом случае против природопользователя был удовлетворен иск о возмещении ущерба от размещения отходов. Отходы были размещены в соответствии с разрешением на эмиссии, но хранилище располагалось на земельном участке, предназначенном для проведения работ по добыче полезных ископаемых. Суд, удовлетворяя иск, сослался на п. 2 ст. 288 Экологического кодекса РК, согласно которому размещение и удаление отходов производится в местах, определяемых решениями местных исполнительных органов. Поскольку часть участка, на которой размещалось хранилище отходов, не была выделена в самостоятельный участок, суд посчитал, что требование п. 2 ст. 288 не было соблюдено. На наш взгляд, в обоих случаях требования о возмещении ущерба были незаконными, т.к. ущерб окружающей среде - это «загрязнение окружающей среды… свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов» (пп. 42 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса РК). Согласно пп. 48 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса РК, к загрязнениям окружающей среды относится поступление в нее отходов производства и потребления. Однако нормативы размещения отходов в окружающей среде предусматриваются именно экологическим разрешением, следовательно, говорить о сверхнормативном загрязнении окружающей среды отходами можно только в случае отсутствия экологического разрешения. Более того, согласно п. 7 ст. 321 Экологического кодекса РК, не рассматриваются в качестве ущерба окружающей среде случаи сверхнормативного размещения отходов и случаи сверхнормативного сброса загрязняющих веществ в объекты, оборудованные и предназначенные для размещения отходов и сброса сточных вод, предотвращающие загрязнение земной поверхности, недр и подземных вод. Таким образом, если отходы были размещены в хранилище, специально предназначенное для данных отходов в соответствии с проектной документацией, то такое размещение не может рассматриваться как влекущее ущерб окружающей среде, даже если отсутствует экологическое разрешение или превышены нормативы, установленные разрешением. Разрешением на эмиссии в окружающую среду всегда предусматривается обязанность природопользователя соблюдать планы мероприятий по охране окружающей среды, предоставленные природопользователем уполномоченному органу при выдаче разрешения. План мероприятий рассматривается как составная часть разрешения на эмиссии (п. 1 ст. 70 Экологического кодекса РК), однако невыполнение плана само по себе не приостанавливает и не прекращает действия разрешения. Действие разрешения приостанавливается и прекращается только на основаниях и в порядке, предусмотренных Кодексом РК об административных правонарушениях от 30.01.2001 г. (КоАП РК). Согласно ст. 240-2 КоАП РК, действие экологического разрешения приостанавливается только в случаях, если невыполнение условий природопользования, указанных в разрешение, допускается повторно в течение года после наложения административного взыскания за ранее совершенное правонарушение, либо если такое невыполнение повлекло нанесение крупного ущерба окружающей среде либо создание угрозы безопасности жизни и здоровью населения. Если ни приостановление разрешения, ни лишение природопользователя разрешения на эмиссии на основаниях и в порядке, предусмотренных КоАП РК, не применялись, то разрешение остается действующим, и размещение отходов в местах и в пределах нормативов, установленных таким разрешением, не может считаться сверхнормативным.

Заключение

Предложения, прозвучавшие в настоящем докладе, не являются бесспорными. Вместе с тем мы уверены, развитие законодательства РК в части обращения с отходами производства и потребления является одной из первостепенных задач государства в области охраны окружающей среды. Поэтому мы будем рады принять участие в любом обсуждении предложений, направленных на совершенствование законодательства об обращении с отходами и практики его применения.

Читайте также

На учениях ОДКБ ликвидирована условная вспышка особо опасной инфекции

18:38, 05 октября 2022

Главный гараж страны: считаем деньги, открываем тайны

12:27, 24 сентября 2022

Исповедь боевика: как начать жизнь с чистого листа

18:33, 09 сентября 2022