Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Август, №8,2013
Обзор

Выселение из жилища как крайняя мера:


проблемы правового регулирования и пути решения

 

 

Г. Туленова, старший научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан»

 

Статья 25 Конституции Республики Казахстан гарантирует гражданам неприкосновенность их жилища, а также устанавливает, что не допускается лишение жилища, иначе как по решению суда. В этой связи гражданин может быть выселен из жилища в судебном порядке лишь при наличии оснований, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан. Проблема принудительного выселения из жилища в Республике Казахстан стала предметом изучения специального докладчика Организации Объединенных Наций по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный уровень в период с 6 по 13 сентября 2010 года.

Специальный докладчик ООН по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный уровень Ракель Рольник отмечает, что «принудительное выселение может быть оправдано лишь при наличии совершенно исключительных обстоятельств и должно обязательно соответствовать надлежащим принципам и процедурам, предусмотренным нормами международного права в области прав человека…», а также подчеркивает, что «государство обязано принимать все необходимые меры к тому, чтобы граждане не оказывались в состоянии бездомных или находящихся в уязвимом положении лиц с точки зрения нарушений других прав человека в результате выселения, вне зависимости от его законности» /1/.

Кроме того, имеются руководящие стандарты Комитета по экономическим, социальным и культурным правам Организации Объединенных Наций, в которых было уделено внимание практике принудительных выселений /2/.

Так, в принятых Комитетом Замечаниях общего порядка № 7 по вопросу о принудительных выселениях существенно расширяется предоставляемая защита от выселения, поскольку в нем точно указывается, что именно должны делать правительства, домовладельцы и такие учреждения, как Всемирный банк, для того чтобы исключить случаи принудительных выселений и тем самым избегать нарушений прав человека.

В частности, в замечании общего порядка № 7 указано:

- государствам необходимо обеспечивать, чтобы законодательные и другие меры были достаточными для предотвращения принудительных выселений, осуществляемых без надлежащих гарантий частными лицами или государственными органами, и, при необходимости, для вынесения наказаний за такие действия;

- частные домовладельцы, застройщики и международные учреждения, такие как Всемирный банк, а также любые другие третьи стороны или негосударственные субъекты должны выполнять соответствующие правовые обязательства, и в случае осуществления ими принудительных выселений могут ожидать, что против них будут применены положения закона;

- выселения не должны приводить к появлению бездомных лиц или лиц, уязвимых с точки зрения нарушения других прав человека. Вследствие этого правительства должны гарантировать выселяемым - будь то незаконно или в соответствии с законом - лицам альтернативное жилье.

Как известно, выселение означает лишение жилища человека, проживающего в нем временно или постоянно, но не имеющего или утратившего право на дальнейшее проживание в нем. Выселение производится только по решению суда, которое приводит в исполнение судебный исполнитель. Исполнительное производство по выселению - это сложный процесс, так как является крайней вынужденной мерой, которая применяется только тогда, когда граждане добровольно не выселяются из жилища в установленный для этого срок. При таком выселении определенную роль играют и морально-этические нормы.

В соответствии с информацией Комитета по исполнению судебных актов Министерства юстиции Республики Казахстан по исполнительным листам по принудительному выселению, за 2010 вынесено 1347 решений по принудительному выселению, из них исполнено 966 решений; за 2011 год вынесено 1483 решения по принудительному выселению, из них исполнено 1004 решения. В то время как за 9 месяцев 2012 года на исполнении находилось 1678 решений по исполнительному производству, из которых в полном объеме исполнено 652 дела, из них: 130 исполнительных документов возвращено взыскателю, 11 исполнительных документов возвращено по требованию суда, 75 прекращено по основаниям статьи 47 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей».

Таким образом, ежегодно в Казахстане принудительному выселению подвергается большое количество граждан.

При потере жилища, а тем более единственного жилища, люди ведут себя неадекватно: осуществляют самоподжоги, объявляют голодовку, заканчивают жизнь самоубийством, агрессивно ведут себя с судебными исполнителями, вплоть до применения физического насилия и т.п. Принудительное выселение в общем отрицательно сказывается на психологической, социально-экономической обстановке общества.

При применении выселения в качестве меры ответственности за нарушение закона, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по договору напрямую затрагиваются права и интересы граждан, зачастую малоимущих и социально уязвимых категорий населения. Несмотря на то, что в большинстве случаев граждане сами виноваты в том, что к ним применяют такую меру, как выселение, не следует забывать, что высшей ценностью нашего государства являются человек, его жизнь, права и свободы (пункт 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан).

В настоящее время назрела необходимость в разработке законопроекта, направленного на минимизацию негативных последствий принудительного выселения, а также на установление дополнительных правовых и социальных гарантий граждан.

В настоящей статье мы попытаемся дать предложения по совершенствованию законодательства Республики Казахстан по вопросам выселения из жилища (большая часть предложений автора настоящей статьи было учтено в концепции проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам выселения из жилища» при непосредственном участии в процессе разработки).

1. Одним из наиболее распространенных случаев принудительного выселения является вынесение решения о сносе самовольной постройки. Так, самовольной постройкой в соответствии со статьей 244 Гражданского кодекса Республики Казахстан (ГК РК) являются жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданные на не сформированной в земельные участки земле, принадлежащей государству, на земельном участке, который не принадлежит лицу, осуществившему постройку, а также созданные без получения на это разрешений, необходимых в соответствии с земельным законодательством, законодательством об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности и иным законодательством Республики Казахстан.

В случае если право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанными лицами, если сохранение постройки повлечет нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц либо будет создавать угрозу жизни и здоровью граждан, граждане, проживающие в самовольно построенном жилище, подлежат выселению.

В этой связи предлагаем внести поправки в Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан (ГПК РК) в части конкретизации содержания решения суда о сносе самовольной постройки. В частности, считаем, что будет целесообразно, если суд, вынося решение о сносе самовольной постройки, будет указывать в резолютивной части решения о необходимости выселения граждан, проживающих в самовольной постройке, а также срок, в течение которого они должны выселиться.

Предлагаем ГПК РК дополнить статьей 228-1 следующего содержания:

«Статья 228-1. Решение о сносе самовольной постройки

Суд, вынося решение о сносе самовольной постройки, указывает в резолютивной части решения о необходимости выселения граждан, проживающих в самовольной постройке, а также срок, в течение которого они должны выселиться».

2. Не менее распространенным основанием выселения является принудительное отчуждение земельных участков для государственных нужд.

Так, в соответствии со статьей 15 Закона Республики Казахстан «О жилищных отношениях» при сносе жилого дома в связи с принудительным отчуждением земельных участков для государственных нужд собственнику до сноса его жилища по его выбору предоставляется в собственность благоустроенное жилище или выплачивается компенсация в размере рыночной стоимости жилища. Если стоимость предоставляемого жилища окажется выше стоимости сносимого жилища, то разница в их стоимости с собственника не взимается. Если стоимость сносимого жилища окажется выше стоимости предоставляемого жилища, то разница в их стоимости возмещается собственнику.

Данная норма в действующей редакции позволяет предоставлять жилище (взамен сносимого) не только в том населенном пункте, в котором расположен земельный участок, подлежащий изъятию, но и в другом населенном пункте. В этой связи необходимо внести дополнение в статью 15 Закона «О жилищных отношениях» в целях уточнения, что предоставляемое собственнику жилище должно находиться в том же населенном пункте, что и сносимое.

Предлагаем пункт 1 статьи 15 Закона Республики Казахстан «О жилищных отношениях» изложить в следующей редакции:

«1. При сносе жилого дома в связи с принудительным отчуждением земельных участков для государственных нужд собственнику до сноса его жилища по его выбору предоставляется в собственность благоустроенное жилище в том же населенном пункте или выплачивается компенсация в размере рыночной стоимости жилища».

3. Процедурные вопросы исполнения исполнительного документа о выселении должника судебными исполнителями регламентированы в статье 106 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», а также в общих положениях о порядке совершения исполнительных действий.

Предлагаем внести поправки в статью 106 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», регламентирующей порядок исполнения исполнительного документа о выселении должника. В частности, необходимо уточнить такие моменты, как необходимость присутствия при производстве выселения сотрудников органов внутренних дел, пожарных и спасательных служб, медицинских работников, психолога, а в случае выселения несовершеннолетних детей - присутствие представителя органов, осуществляющих функции по опеке или попечительству. Кроме того, предлагаем установить запрет на проведение выселения при неблагоприятных погодных условиях или в ночное время.

В этой связи предлагаем пункт 2 статьи 106 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» изложить в следующей редакции:

«2. Судебный исполнитель официально извещает должника о времени выселения. Отсутствие должника, надлежащим образом извещенного о времени выселения, не является препятствием для исполнения исполнительного документа.

Выселение состоит из освобождения помещения, указанного в исполнительном документе, от выселяемого (выселяемых), его (их) имущества, домашних животных и запрещения выселяемому (выселяемым) пользоваться освобожденным помещением.

Не допускается проведение выселения при неблагоприятных погодных условиях или в ночное время».

Кроме того, предлагаем дополнить статью 106 пунктом 2-1 следующего содержания:

«2-1. При производстве выселения необходимо присутствие сотрудников органов внутренних дел, пожарных и спасательных служб, медицинских работников, психолога, а в случае выселения несовершеннолетних детей - присутствие представителя органов, осуществляющих функции по опеке или попечительству».

В этой связи предлагаем также дополнить Закон Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» новой нормой, предусматривающей возможность отсрочки исполнения исполнительного документа о выселении должника на срок не более трех месяцев, а именно, дополнить статьей 106-1 следующего содержания:

«Статья 106-1. Отсрочка исполнения исполнительного документа о выселении должника

В случае если у выселяемого и членов его семьи отсутствует иное жилище на территории Республики Казахстан, лица, указанные в статье 40 настоящего Закона, вправе поставить перед судом, рассмотревшем дело, или перед судом по месту исполнения решения вопрос об отсрочке исполнения на срок не более трех месяцев.».

4. Согласно статье 37 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» судебный исполнитель одновременно с возбуждением исполнительного производства направляет или вручает должнику предложение о необходимости в течение пяти календарных дней со дня получения добровольно исполнить исполнительный документ.

Однако пять дней для выселения из жилища слишком мало, так как за это время людям нужно собрать вещи, найти подходящее жилье, если у них нет другого жилища, затем переехать в другое жилье. Поэтому справедливым было бы увеличить срок направления предложения о необходимости добровольно выселиться из жилища с пяти до тридцати календарных дней.

В этой связи предлагаем абзац второй пункта 4 статьи 37 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» изложить в следующей редакции:

«Судебный исполнитель одновременно с возбуждением исполнительного производства направляет или вручает должнику предложение о необходимости в течение пяти календарных дней (а при выселении из жилища - в течение тридцати календарных дней) со дня получения добровольно исполнить исполнительный документ (за исключением исполнительных документов, подлежащих немедленному исполнению) и предупреждает должника о принудительном исполнении указанных требований по истечении срока для добровольного исполнения с взысканием с него исполнительской санкции или оплаты деятельности частного судебного исполнителя и расходов по совершению исполнительных действий, предусмотренных настоящим Законом».

5. В пункте 3 статьи 13 Конституции Республики Казахстан провозглашено, что «каждый имеет право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно».

Во многих случаях принудительного выселения граждане нуждаются как минимум в получении правовых консультаций, а как максимум - в судебной защите своих прав. Помимо этого многие из граждан не в состоянии оплатить услуги адвокатов, медиаторов, нести судебные расходы, а также не знают, имеется ли возможность улучшить свои жилищные условия.

В этой связи необходимо внести поправку в Закон Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности» в целях закрепления возможности гражданам, подвергшимся принудительному выселению, получить бесплатную квалифицированную юридическую помощь со стороны адвокатов, а именно предлагаем подпункт 3) пункта 1 статьи 6 изложить в следующей редакции:

«1. Адвокаты оказывают юридическую помощь бесплатно:

… 3) гражданам по вопросам взыскания алиментов, принудительного выселения, назначения пенсии и пособий, реабилитации, получения статуса беженца или оралмана, несовершеннолетним, оставшимся без попечения родителей, в случаях необходимости составляют письменные документы правового характера».

6. Предлагаемые выше законодательные поправки не решат в полной мере проблем реализации гражданами права на достаточное жилище. Более того, помимо проблем, связанных с принудительным выселением, имеются и иные проблемы перед законодателем.

Так, в литературе и законодательстве некоторых стран используется такое понятие как «трудная жизненная ситуация». К примеру, по Федеральному закону от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации» /4/ трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно (подпункт 4) статьи 3).

Выселение из жилища либо является следствием трудных жизненных обстоятельств, либо порождает их. В этой связи законодательные меры, направленные на минимизацию выселений из жилищ, не может в полной мере решить складывающиеся проблемы в этой сфере.

Необходима проработка вопроса внесения поправок в жилищное законодательство в части предоставления временных жилищ из государственного жилищного фонда для лиц, попавших в трудные жизненные ситуации; введения запрета на приватизацию временного жилья для лиц, попавших в трудные жизненные ситуации; строительства временного жилья для лиц, попавших в трудные жизненные ситуации.

Однако лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, требуется целый комплекс мер, направленных на ее преодоление, и предоставление временного жилища является лишь одной из этих мер.

Для комплексного решения рассматриваемого вопроса примечателен опыт Российской Федерации. Так, в Жилищном кодексе Российской Федерации (ЖК РФ) имеется раздел 4 «Специализированный жилищный фонд», регламентирующий виды, назначение и порядок предоставления жилых помещений в специализированном жилищном фонде. Предлагаем заимствовать положительный опыт Российской Федерации в части назначения и предоставления жилых помещений маневренного фонда. Так, согласно статье 95 ЖК РФ жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания:

1) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма;

2) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;

3) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств;

4) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

Считаем, что в целях обеспечения сохранности и возможности обеспечивать граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, временным жилищем, необходимо установить законодательный запрет на приватизацию таких жилищ.

Временные жилища, предоставляемые лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, предлагаем относить к государственному (а именно коммунальному) жилищному фонду. Соответственно, строительство временного жилья для лиц, попавших в трудные жизненные ситуации, должно быть отнесено к компетенции местных исполнительных органов.

В Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» вопросы строительства жилищ коммунального жилищного фонда регламентированы статьями 27 (Компетенция акимата области, города республиканского значения, столицы), 31 (Компетенция районного (города областного значения) акимата), 35 (Компетенция акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа).

Таким образом, на законодательном уровне вопрос строительства временного жилья для лиц, попавших в трудные жизненные ситуации (в случае принятия поправок в законодательство), решен и требует внесения поправок либо принятия отдельного нормативного правового акта на подзаконном уровне в части разработки программ строительства коммунального жилища для временного предоставления отдельным категориям граждан, в том числе подвергшимся принудительному выселению из жилища.

 

 

Литература

1. Доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень, а также о праве на недискриминацию в этом контексте Ракель Рольник. http://www.biblioclub.ru

2. Право на достаточное жилище. http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FS21_rev_1_Housing_ru.pdf.

3. http://www.dislife.ru/education/theme/114.

 

Здесь должны быть комментарий