К вопросу об определении понятий «функции», «компетенция», «полномочия» государственного органа

М. Габдуалиев, кандидат юридических наук, С. Шишимбаева, кандидат юридических наук, ведущие научные сотрудники Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан

В правоприменительной практике зачастую возникают проблемы с правильным пониманием и определением понятий «функции», «компетенция», «полномочия» государственного органа.

Конституция Республики Казахстан не содержит точного разграничения и определения понятий «функции», «компетенция», «полномочия».

Например, пункт 4 статьи 86 Конституции в перечень вопросов, относящихся к «ведению маслихатов», включает: «осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан» (подпункт 5).

Пункт 2 статьи 87 Конституции в перечень вопросов, относящихся к «ведению местных исполнительных органов», включает: «осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики» (подпункт 4).

Соответствующее нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан об официальном толковании статей 86, 87, 88 Конституции Республики Казахстан относительно понимания терминов «ведение», «полномочие», «компетенция» отсутствует.

В соответствии с пунктом 5 статьи 86, пунктом 6 статьи 87 Конституции «компетенция названных органов устанавливается законом».

Логическое толкование подпункта 5) пункта 4 статьи 86, подпункта 4) пункта 2 статьи 87 Конституции позволяет прийти к выводу, что термин «ведение» подразумевает совокупность «полномочий».

Вопросы, перечисленные в пункте 4 статьи 86 и пункте 2 статьи 87 Конституции, в Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», именуются в названиях статей 6, 27, 31 как «компетенция» маслихатов и акиматов.

Подпункт 15) пункта 1 статьи 6 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» устанавливает, что к компетенции маслихатов относится «осуществление в соответствии с законодательством Республики Казахстан иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан».

Пункт 2 статьи 27 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» устанавливает, что «Акимат области, города республиканского значения, столицы осуществляет в интересах местного государственного управления иные полномочия, возлагаемые на него законодательством Республики Казахстан».

Пункт 2 статьи 31 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» устанавливает, что «акимат района, города областного значения осуществляет в интересах местного государственного управления иные полномочия, возлагаемые на него законодательством Республики Казахстан».

Таким образом, термины «ведение маслихатов», «ведение местных исполнительных органов», закрепленные в Конституции, соответствуют понятию «компетенция» маслихатов и акиматов, закрепленных в Законе Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан».

В соответствии с первым абзацем пункта 2-1 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «Об административных процедурах», «под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий государственного органа, определяющих предмет его деятельности».

Совокупность полномочий маслихатов и акиматов, определяющих предмет их деятельности, составляет компетенцию маслихатов и акиматов.

Согласно шестому абзацу пункта 2-1 статьи 1 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», «под функциями государственного органа понимается осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции».

Данное определение соответствует выработанной теорией государства и права концепции, что «функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства» 
/ Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 52-53/.

Так, в пункте 2 статьи 1 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» при определении понятия «государственный орган» указывается, что он осуществляет функции «от имени государства».

В нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» закреплено, что «государственная функция осуществляется государственным органом в соответствии со своей компетенцией, имеет публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов, может быть основана на государственном принуждении».

В Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» указано, что «функции государственного органа могут подразделяться на стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные». Функции государственного органа является более широким понятием, объединяющим основные направления деятельности государственного органа.

Полагаем целесообразным сохранить в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» действующую редакцию понятий «функции государственного органа», «компетенция государственного органа», «полномочие государственного органа».

В законодательстве при определении правового статуса государственных органов существует смешение понятий «функция», «компетенция», «полномочия», что создает коллизии с Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах».

Например, Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан», принятый до введения в действие Закона Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», содержит нормы, устанавливающие задачи, компетенцию, функции, полномочия органов внутренних дел.

Статья 2 закона регламентирует «задачи органов внутренних дел», среди которых, например, названы «осуществление документирования, изготовления и выдачи гражданам Республики Казахстан удостоверений личности и паспортов; осуществление документирования, изготовления и выдачи гражданам Республики Казахстан удостоверений личности и паспортов» (подпункт 17) пункта 1); «осуществление учета и регистрации граждан в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан» (подпункта 18) пункта 1); «осуществление государственной регистрации и учета отдельных видов транспортных средств по идентификационному номеру транспортного средства в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан» (подпункт 18-1) пункта 1) и др.

В статье 5-1 закона «Компетенция Министерства внутренних дел и его территориальных органов» в подпункте 40) указано, что Министерство внутренних дел «осуществляет иные функции, предусмотренные настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан».

Статья 5-3 закона именуется «Функции органов уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Республики Казахстан», среди которых названы: исполнение приговоров, постановлений и определений судов в отношении осужденных, обеспечение соблюдения установленных законодательством порядка и условий отбывания наказаний в учреждениях уголовно-исполнительной системы; содержание подозреваемых и обвиняемых; организацию размещения осужденных в учреждениях уголовно-исполнительной системы в соответствии с приговорами, постановлениями и определениями судов и другие.

Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» содержит смешение понятий «задачи органов внутренних дел», «компетенция органов внутренних дел», «функции органов внутренних дел», «полномочия органов внутренних дел».

Предлагаем рассмотреть вопрос возможности проведения ревизии нормативных правовых актов, закрепляющих правовой статус государственных органов, на предмет приведения их в соответствие с Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» в части регламентирования функций, компетенции, полномочий государственных органов.

Систематизация нормативных правовых актов по вопросам четкого определения и разграничений «функций», «компетенции», «полномочий» соответствующего государственного органа позволит исключить противоречия в практике применения НПА государственными органами.