К вопросу о разработке Основ экологического законодательства в рамках Единого экономического пространства

М. Хасенов, PhD докторант ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, ведущий научный сотрудник НИИ государственно-правовых исследований, разработки и экспертизы законопроектов

В настоящей статье автор исследует вопрос о необходимости разработки и принятия Основ экологического законодательства в рамках Единого экономического пространства. Автор на основе анализа проблем правового регулирования предлагает ряд мер, направленных на гармонизацию экологического законодательства.

В настоящее время в рамках сотрудничества государств - членов Таможенного союза (участников Единого экономического пространства - Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации) имеются достаточные правовые основания осуществления совместной политики в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, а также гармонизации и унификации законодательства в данной области. При этом реализация указанных мер напрямую зависит не только от политической воли наших стран к дальнейшему сближению, но и от проведения большой подготовительной научной работы, в том числе по формированию единого правового пространства в сфере экологических отношений.

С 1 января 2012 года в рамках Единого экономического пространства функционирует постоянно действующий наднациональный регулирующий орган - Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), правопреемник Комиссии Таможенного союза.

В рамках интеграционного объединения принято свыше ста соглашений, несколько сотен решений Комиссии Таможенного союза и ее преемницы - Евразийской экономической комиссии. Однако подавляющее большинство документов направлено на регулирование экономических и смежных с ними отношений. В связи с чем возникает закономерный вопрос о степени экологизации принимаемых правовых актов, то есть соответствия требованиям проведения единой экологической политики.

Очевидно, что функционирование общественного производства происходит не только по экономическим, но и экологическим требованиям с учетом объективно существующих ограничений экологического характера. В связи с этим в странах с развитой экономикой, например, в странах Европейского союза, особое внимание уделяют выработке экологической политики, положенной в основу дальнейшего совершенствования экологического законодательства. Именно в этих странах в настоящее время накоплен огромный опыт разработки и практики реализации единого правового пространства. Формирование единого правового пространства должно сопровождаться прежде всего гармонизацией и унификацией экологического законодательства. Поскольку унификация устраняет различия в материальном законодательстве отдельных государств, может создаться впечатление, что с ее осуществлением отпадает необходимость в коллизионном методе регулирования и, следовательно, в самих коллизионных нормах. В действительности дело обстоит иначе.

Во-первых, унифицировать материально-правовые нормы сложно, а иногда и невозможно. Не следует игнорировать тот факт, что этот вид унификации не сулит особых успехов, если учитывать принципиальные коренные различия, существующие между правовыми системами разных стран.

Во-вторых, даже в государствах с однотипными системами права и при полном текстуальном совпадении законодательных актов нередко одна и та же норма права получает в каждой стране различную интерпретацию и квалификацию.

В-третьих, существует обширная область отношений, которую условно можно назвать сферой лично-правового характера, где национальные и исторические традиции оказывают настолько сильное влияние на материальное право, что говорить о его унификации в обозримом будущем не представляется возможным.

При изучении вопросов унификации и гармонизации экологического законодательства стран Таможенного союза, участником которого является и Республика Казахстан, следует учитывать устоявшиеся тенденции развития экологического законодательства Европейского союза (ЕС). Эколого-правовое пространство ЕС характеризуется учетом общественных потребностей и интересов отдельных государств - членов ЕС и опирается на такие принципы, как предупреждение загрязнения вместо нейтрализации последствий; учет экологических требований при прогнозировании и принятии решений; запрет природопользования, приводящего к нарушению экологического равновесия; обязанность загрязнителя нести расходы по предотвращению и ликвидации вредных последствий и т.п.

О необходимости экологизации экономики отмечено в Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы /1/: «Реформирование всех отраслей национальной экономики стало основой изменения отношения к использованию природных ресурсов, осуществления социально-экономического развития с учетом сохранения окружающей среды». Более того, вызывает необходимость внесения поправок в Договор о Евразийской экономической комиссии в части осуществления деятельности комиссии в сфере охраны окружающей среды и смежных с ней сферах.

Процессы гармонизации и создания единого правового пространства должны проводиться в рамках научно обоснованной концепции. Обращаясь к правовой науке, следует отметить, что большинство исследователей рассматривают гармонизацию законодательства в русле классического международного права и способов достижения соответствия ему права внутригосударственного.

С.В. Черниченко, Л.Х. Мингазов, А.С. Гавердовский, Р.А. Мюллерсон различают такие способы согласования (имплементации) норм международного и национального права, как трансформация, рецепция, инкорпорация, отсылка. По мнению
Е.Т. Усенко, под трансформацией следует понимать всю совокупность «способов осуществления международных обязательств государства посредством издания им национальных правовых актов» /2/.

Исаев Д. выделяет две разновидности трансформации: генеральную и специальную. Генеральная трансформация, по его мнению, заключается в установлении государством в своем внутреннем праве общей нормы, придающей международно-правовым нормам силу внутригосударственного действия. Специальная трансформация заключается в придании государством конкретным нормам международного права силы внутригосударственного действия путем воспроизведения их в законе текстуально либо в виде положений, адаптированных к национальному праву, или путем законодательного выражения согласия на их применение иным способом /3/.

В настоящее время в Республике Казахстан экологическое законодательство кодифицировано, с 2007 года действует Экологический кодекс. В то же время экологическое законодательство Республики Беларусь и Российской Федерации находятся на промежуточной стадии кодификации, в них действуют законы об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года (в редакции 2002 года) и Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года, а также иные отраслевые законодательные акты.

Большое значение для формирования единого эколого-правового пространства имеют положения соглашений, подписанных в рамках СНГ: соглашение «О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды», соглашения «О взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и технического характера», соглашение «Об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды», соглашение «О приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр» и др. Данные соглашения основаны во многом на общепризнанных документах международного права о правах человека и специальных экологических конвенциях и поставили в центр право каждого человека на благоприятную для жизни природную среду, признали целостность и неделимость окружающей природной среды, единство интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии.

Все государства СНГ имеют в национальных конституциях положения о правах человека на благоприятную природную среду. Так, в соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В соответствии с Соглашением между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 22 декабря 2004 года государства взяли на себя обязательство осуществлять сотрудничество в области охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, руководствуясь принципами устойчивого развития на основе равенства и взаимной выгоды.

Одним из условий, которое необходимо учитывать в процессе гармонизации экологического законодательства государств -членов Таможенного союза, является различие их внутригосударственных механизмов исполнения обязательств по международным договорам в области охраны окружающей среды. Необходимо учитывать федеральный аспект системы законодательства в Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении РФ и субъектов Федерации, т.е. последние участвуют в иерархической (внутригосударственной) гармонизации экологического законодательства РФ. При этом отмечается правотворчество субъектов РФ в области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 73 и ст. 76 Конституции РФ. С другой стороны, в соответствии с ФЗ РФ № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 04.01.1999 г. и Концепцией приграничного сотрудничества в РФ установлен порядок осуществления субъектами РФ международных связей и приграничного сотрудничества в природоохранной сфере. Поэтому, как справедливо отмечает Пахарева Г.В., сегодня можно утверждать о наличии правовых оснований участия субъектов РФ в процессе гармонизации экологического законодательства РФ на межгосударственном уровне /4/.

Вместе с тем для стран Таможенного союза характерны сходные экологические проблемы, связанные с тем, что в советское время республики представляли собой ряд комплексов промышленного и сельскохозяйственного производства сырьевой направленности. В результате были накоплены миллиарды тонн твердых отходов в основном горной промышленности (только в Казахстане сейчас мы имеет порядка 22 миллиардов тонн отходов), произошло в значительной степени выведение из строя земельных ресурсов, загрязнение воздушной среды и как надземных, так и подземных водных ресурсов. Как средство гармонизации законодательства в отдельных областях правового регулирования могут оказаться весьма эффективными модельные правовые акты. Они разрабатываются специалистами с учетом практики и потребностей, но не носят обязывающего характера и потому, как правило, не вызывают острых политических дискуссий. В итоге согласованные специалистами общие принципы и подходы в отношении тех или иных правовых институтов воплощаются в законодательных актах, приводя к определенной согласованности правового регулирования отношений без какого-либо давления или навязывания стандартов, объективно чуждых правовым системам сторон.

В настоящее время имеется Модельный экологический кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств, принятый 16 ноября 2006 года. Имеется объективная необходимость разработки Модельного экологического кодекса для стран Таможенного союза. В основу документа можно взять уже действующий Экологический кодекс Республики Казахстан от 2007 года, который воспринял современные тенденции международно-правового регулирования охраны окружающей среды и направлен на комплексное решение задач экологической политики. Принятие модельного кодекса ускорит процесс кодификации экологического законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации.

Подводя итог, отмечаем, что конечным результатом гармонизации экологического законодательства в рамках Таможенного союза (ЕЭП) является создание эколого-правового пространства Единого экономического пространства, которое характеризуется следующими признаками:

1) наличие единого правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды и смежных с ней областях;

2) осуществление совместной деятельности в области экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф;

3) осуществление совместного правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды согласно Основам законодательства в данной области, решениям Единой экономической комиссии.

Также предлагается дополнить статью 3 Договора Евразийской экономической комиссии в части сферы компетенций по осуществлению деятельности Евразийской экономической комиссии: «Охрана окружающей среды и смежных с ней сфер».

Литература

1. Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года.

2. Усенко Е.Т. «Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция». Московский журнал международного права, № 2, 1995. С. 16.

3. Исаев Д.А. Основные теории гармонизации законодательства в процессе формирования общих пространств Россия - ЕС. М.: 2005. С. 4.

4. Пахарева Г.В. Теоретические и практические проблемы гармонизации экологического законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь. Диссертация … к.ю.н. М., 2009.