Rambler's Top100
Журнал ЮРИСТ

Авторы журнала «Юрист» – специалисты в различных областях юриспруденции, руководители ведомств, ученые и практики. Здесь публикуются статьи отечественных и зарубежных экспертов; консультации и интервью; исторические материалы и многое другое. Публикации тематически и содержательно отражают сложность и противоречивость развития отечественной юриспруденции. По вопросам, которые могут быть интересны широкому кругу юридической общественности, на страницах «ЮРИСТа» можете выступить и Вы. Среди наших читателей – юристы, работники правоохранительных органов, финансисты и экономисты, депутаты, промышленники и предприниматели Республики Казахстан.

Новости на Zakon.kz

Юридический форум

Специализированный ежемесячный журнал «ЮРИСТ»
В настоящее время юридические статьи публикуются в Библиотеке Параграфа
Октябрь, №10,2013
Обзор

О воде и водных ресурсах Российской Федерации

 

О воде и водных ресурсах Российской Федерации /Д. Сиваков/Интервью с Дмитрием Олеговичем Сиваковым -  ведущим специалистом в области водного  и фаунистического права, эколого-правовых проблем Арктики. Кандидат юридических наук. Автор ряда монографий, экспериментальных исследований, пособий, комментариев, учебников. Имеет более 100 публикаций. Особое значение имеет индивидуальная монография «Водное право России и зарубежных государств» (М., Юстицинформ, 2012 г.). Имеет опыт экологического консалтинга, проведения  научных исследований по заказу заинтересованных лиц, преподавания в рамках повышения квалификации. 

 

 

- Каково состояние водных ресурсов и водохозяйственного комплекса России?

- Россия обладает порядка 20% мировых запасов пресных вод и стоком в три океана. Объективной проблемой нашей страны является неравномерное распределение пресных вод, что затрудняет их хозяйственное использование. Но такая проблема у многих стран. Субъективные проблемы зависят от общества - высокая водоемкость ВВП, большая часть сточных вод не очищаются или плохо очищаются, большие утечки воды от дырявых труб.

Кто виноват? Безответственность, некомпетентность, непорядочность, раньше самодурство, допущенное при реализации советских гидротехнических проектов. Виновато также недозволенное законом современное самовольное водопользование, добавляющее антропогенную нагрузку на водную среду. Если больше 15% забирать из реки, то она, в конце концов, истощится.

В советский период создавался единый водохозяйственный комплекс, в котором мощность водохранилищ была рассчитана на рост населения. Главным элементом была Единая глубоководная система. Она создавалась из рек, озер, водохранилищ и каналов в транспортных и военных целях с выходом на пять морей. При этом Москва становилась портом пяти морей.

 

- В каких законодательных актах регулируются водные правоотношения?

- Правые основы водных отношений заложены в Конституции Российской Федерации, закрепляющей водные ресурсы и водное законодательство в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Федерация воспользовалась этой возможностью, приняв Водный кодекс РФ. В действующем Водном кодексе предусматривается преимущественно федеральная собственность на водный фонд и закрепляется порядок пользования им, отстраивается система охраны водных ресурсов страны. Согласно ВК РФ ключевым элементом правоотношений являются торги и договоры водопользования. Действуют также федеральные законы «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997 г.), «О внутренних морских водах, территориальном море, прилежащей зоне» (1998 г.), отдельный федеральный закон принят по охране озера Байкал. Субъекты Российской Федерации осуществляют нормотворчество в соответствии с этим кодексом. Они принимают свои законы по некоторым аспектам водопользования или отдельным природным объектам, например, по охране озера Эльтон. В рамках своих полномочий принимают муниципальные правовые акты и органы местного самоуправления.

 

- А что такое водный фонд России?

- Как гласит кодекс, это совокупность водных объектов в пределах границ Российской Федерации во всем их многообразии. Это поверхностные водоемы (озера, водохранилища, пруды) и водотоки (реки, ручьи, каналы), ледники и снежники, болота, естественные выходы подземных вод (родники и гейзеры), внутренние морские воды и территориальное море. Подземные воды входят как в государственный водный фонд, так и в государственный фонд недр. Водный фонд подпадает под государственный мониторинг, учет и контроль или надзор. Сейчас рядом экспертов ставится задача о глубокой дифференциации правового режима водных объектов в зависимости от происхождения (естественного или искусственного), хозяйственного назначения и т.д.

 

- Позволяет ли действующий закон приватизировать водный фонд России?

- В ВК РФ допускается государственная, муниципальная и частная собственность на такие небольшие рукотворные водоемы, как пруды и карьеры. Однако это мы с вами так комментируем, а законодатель написал это все через запятую, не дав определение прудам и карьерам и создав коррупционный правовой пробел. Велик соблазн влиятельным лицам выдать это небольшие озера и водохранилища за пруды и карьеры и приватизировать. В местах коттеджных застроек также бывали случаи, когда произвольно запруживали ручьи под пруды, и доставались эти новые водоемчики владельцам коттеджей. В связи с этим есть идея дать определение тому кругу водоемов, которые могут быть в частной собственности в самом Водном кодексе. Определить, что такое пруд, что такое карьер, запретить приватизацию русловых прудов - неотъемлемых участков русел рек. Иначе тогда получается разрыв реки как предмета права государственной собственности, таким образом, что этим природным объектом будет трудно управлять.

 

- Каково назначение, и в чем разница между водоохранными зонами, прибрежными защитными полосами, береговыми полосами общего пользования?

- Водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, водоемов и водотоков, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Цель этого режима заключается в предотвращении негативного воздействия на водные объекты (в основном в эти зоны входит «сухая» местность. Но не исключено, что в составе зон окажутся также мелкие болота, пруды, другие водные объекты). Надо отметить, что участки, занятые водоохранными зонами, не изымаются у владельцев, но имеют свой, специфический режим, ограничивающий действия частных лиц. Здесь важной проблемой является установление и соблюдение режима водоохранных зон, так как они занимают хозяйственно ценные и привлекательные для инвестиций земли.

Согласно ВК РФ (2006 года) в границах водоохранных зон запрещается использование сточных вод для удобрения почв; размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных (химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, ядовитых) веществ; движение и стоянка транспортных средств, за исключением их движения по дорогам, стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. Кроме того, допускаются: проектирование, размещение, строительство, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Кроме того, в границах первой полосы водоохранной зоны - прибрежной защитной полосы - дополнительно запрещаются: распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.

Действующий ВК РФ устанавливает ограничения хозяйственной деятельности по минимуму в надежде, что хоть это будут исполнять. Думаю надежда несбыточная…

В водоохранную зону, а именно в ее прибрежную защитную полосу, вписывается береговая полоса у водных объектов общего пользования шириной 20 метров. Важно, что данная полоса не подлежит отчуждению и принадлежит государству на праве собственности. А вот после нее идет площадь, могущая быть в разных формах собственности.

 

- Каковы «болевые точки» правового режима гидротехнических сооружений?

- В России действует Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997 г.) и принятые на его основе подзаконные акты. Но подробного поэтапного регулирования проектирования, размещения, эксплуатации, демонтажа и, например, перепрофилирования ГТС. Относительно демонтажа в странах ЕС стараются снять излишнее гидротехническое регулирование на многих реках, экосистема которых страдает. При этом гидроэнергия, которая вырабатывается, может быть недостаточной, чтобы коверкать ландшафты. Перепрофилирование связано с использованием закрытых ГЭС как мостов, неких прогулочных площадок и мест обзора. Такое может быть в разных странах, но подробный механизм перепрофилирования ГТС, ни в каком законе России не назван. Между тем такой пробел на практике затрудняет новых собственников.

- Образуется ли природная рента в области водного хозяйства?

- Безусловно, образуется, но далеко не всегда. Из экономической науки мы знаем, что природная рента - это доход собственника природного ресурса (объекта) без вложения в него капитала. Наряду с земельной, горной и лесной рентой выделяют и изучают водную ренту. Значительная часть водных объектов России, особенно в труднодоступных районах, не была предметом никаких инвестиций. Но в других случаях, связанных с единой глубоководной системой, водные объекты есть объект инвестиций. Прежде всего это образование путем гидротехнического строительства водохранилищ и прудового фонда, проведение каналов. Многие реки и озера, обустроенные как водные пути для транспорта, претерпели дноуглубление, спрямление русла и т.д. В силу колоссальных капиталовложений, которые делались в России десятилетиями, а подчас и столетиями, можно утверждать, что государство получает доход не только и не сколько в качестве водной ренты, сколько в качестве прибыли от прежних капиталовложений.

 

- Что такое малые реки, и как их охранять?

- В России насчитывается около 2 млн. малых рек. В среднем по России на малые реки приходится 50% объема речного стока и 80% протяжённости гидрографической сети /М.А. Шевченко. Экологические проблемы малых рек России. Журнал «Чистая вода: проблемы и решения», 2009, № 1,стр. 84-87/.

В действующем ВК РФ не дается определение и не применяется понятие «малые реки», специальных правовых норм по этой категории нет. Однако субъекты РФ вполне имеют основание регулировать водные отношения в рамках своей компетенции, не исключая и «малые реки». Хотя по действующему законодательству любые реки вне зависимости от размеров являются федеральной собственностью, механизм делегирования полномочий от федерации к субъектам РФ позволяет последним осуществлять заботу о малых реках.

В силу своих размеров малые реки наиболее доступны к освоению и хозяйственному использованию (в том числе и для водоснабжения), а значит, испытывают на себе большую антропогенную нагрузку. Решение задачи защиты малых рек требует проведения мероприятий по всему течению - «от истока до устья» в рамках специальных программ. Не нужно скупиться и на водоохранные зоны для малых рек.

 

- Что полезного дает нам Водная стратегия России и другие программные документы?

- Водная стратегия России нужна для того, чтобы сделать водное хозяйство интенсивным. Ужесточая финансовые санкции, Водная стратегия России поощряет желательное поведение, внедрение новых технологий (кредитные льготы, сокращение платы за водопользование). Предусматривается превращение бассейновых советов в ключевые органы управления на уровне бассейнового округа. Очень осторожно там предусматривается ужесточение режима водоохранных зон и определение режима земель залегания подземных вод, реабилитация малых рек. Реабилитация - есть именно восстановление свойств природного объекта и его физическое воссоздание.

 

- Что есть прогрессивного в водном законодательстве зарубежных государств?

- Водное законодательство большинства государств Европы более разработано и детализировано, нормы доведены «до адресата». В праве ЕС и законах государств - членов ЕС есть существенный акцент на бассейновые методы управления (бассейновые соглашения, бассейновые советы), региональные ассоциации водопользователей. В ЕС поддерживается целевой характер освоения средств, полученных за водопользование. В странах БРИКС водные правоотношения настолько важны, что им посвящены довольно подробные конституционные нормы. Например, в Конституции Бразилии подробно дано разграничение собственности и властных полномочий между союзом, штатами, а подчас и муниципиями. У нас таких продуманных подходов нет даже в отраслевых законах.

 

- Нужен ли водный федерализм в нашей стране?

- Вне всякого сомнения, нужен. У центра все равно руки не доходят до всех федеральных по собственности и юрисдикции вод. Поясню, на примере. Вот отняли в 2005-2006 годах у субъектов Федерации, водные объекты, акватории и бассейны которых находятся исключительно в границах субъектов РФ. Ну и что, неужели сахалинские и камчатские реки и озера, поменявшие хозяев, обрели лучшее состояние.

Другое дело - участие в водном управлении субъектов Федерации, как и муниципальных образований, должно выражаться опосредованно, через бассейновые советы, бассейновые соглашения. Такие методы так или иначе отработаны в США и Канаде. Иначе будет разбалансировка и раздрай.

США, Канада, ФРГ, Австрия, Индия, Бразилия относятся к своим водным объектам и ресурсам как к предметам совместного ведения Союзного центра и достаточно полномочных регионов (штаты, провинции, земли). Субъекты Федерации участвуют в системе управления водным хозяйством, правда, головной орган федеративный. Однако в ранний период истории США, по умолчанию, многие воды принадлежали штатам.

 

- Каков уровень реализации водного законодательства России?

- К сожалению, крайне низкий. Прокуратура безуспешно борется с захватом земельных участков, входящих в береговую полосу общего пользования. Сотрудников СЭС не пускают на водоемы, собственник и пользователь которых сомнителен. Служебные автомобили инспекторов в период проверок сжигаются. В силу этого сопротивления предлагают восстановить экологическую милицию. Некоторые водохранилища по материалам парламентских слушаний функционируют в пользу олигархов, что отрицательно сказывается на многих озерах и реках.

- Водные биоресурсы России: каковы понятие, особенности, вызовы современности?

- На мой взгляд, водные биоресурсы более полезная и вкусная пища, чем продукты животноводства. Россия всегда была богата ими, а осетровые и лососевые породы рыб известны до сих пор на весь мир.

В силу деградации сельского хозяйства значение рыбного хозяйства увеличивается, ибо оно способно обеспечить продовольственную безопасность страны. Но, увы, в силу гидротехнического строительства, загрязнения и засорения вод, так называемого незаконного, нерегулируемого и несообщаемого промысла (сокращенно ННН-промысла) фонд водных биоресурсов существенно сократился. В свое время надеялись на рыбопропускные сооружения на гидротехнических сооружениях. Но эффективные рыбопропускные сооружения - большая редкость. В основном они с задачей не справляются. А для того чтобы они заработали, как смеется бывший глава советского водного хозяйства Н.Н. Михеев, надо «поставить указатели и научить рыбу их читать».

 

- Какие законы действуют в России в области рыбного хозяйства? Какие законы находятся «на выходе»?

- Федеральный закон «О животном мире» (1995 г.) устанавливает самые общие положения относительно водных биоресурсов. Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (2004 г.). Правда, в него вносились регулярные изменения и дополнения буквально каждый год. В их числе закон был дополнен такой конструкцией, как договор пользования водных биоресурсов. Уже более года готовятся федеральные законы о любительском рыболовстве (с включением в состав этого понятия и спортивного), о рыбоводстве (аквакультуре).

 

- Рыба в воде и рыба выловленная - в чьей она собственности?

- Рыба, ракообразные и другие организмы, отнесенные законодателем к водным биоресурсам, находящиеся в водных объектах, признаются федеральной собственностью. Но это в границах России. Если же осетр уплыл в воды соседнего государства, то он нашей собственностью не является. Было дело, в одном из законопроектов горе-юристы решили, что в открытом море, чужих водах, русский осетр все равно наш. Это все же не подводная лодка.

Соответственно, водные биоресурсы в прудах и карьерах - продолжение собственности хозяев этих водоемов. В этом случае может быть государственная, муниципальная, частная форма собственности. Как только они извлекаются в процессе рыболовства, то это собственность лица, осуществляющего рыболовство.

В ряде зарубежных стран законодатель не применяет понятие собственность к водным биоресурсам, да и к охотничьим ресурсам, находящимся в среде обитания.

 

- Каковы правоустанавливающие документы в области рыбного хозяйства?

- Законодатель сочетает как разрешительные, так и договорные механизмы правового регулирования. Заключаются договоры о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, договор пользования водными биоресурсами, договор о предоставлении рыбопромыслового участка. Эти договоры заключаются на основе торгов, а сама природа договора защищает хозяйствующие субъекты от произвола государства. Чтобы его расторгнуть, уполномоченный госорган идет в суд, предъявляет иск. Однако в целях упорядочения данных правоотношений правительство РФ утверждает примерную форму договоров.

К разрешительным механизмам следует отнести разрешение на добычу водных биоресурсов, а также решение о предоставлении водных биоресурсов в пользование. При данных правоустанавливающих документах складываются отношения власти и подчинения, а значит, и хозяйствующие субъекты находятся под неким административным прессом. Однако нельзя сказать, что разрешительные механизмы работают безотказно, и с ними нет проблем. Случается, что уполномоченные органы выдают разрешения на вылов водных биоресурсов на один и тот же временной период с использованием одного и того же судна, но разным лицам, на несколько видов рыболовства. Это все потому, что рыболовное судно противоправно сдается в аренду нескольким лицам в один и тот же период времени, при проверках происходит манипулирование документами и т.д. Это безобразие правоохранительные органы должны пресекать.

 

- Каковы механизмы регулирование рыболовства позволяют сберечь ресурсную базу?

- В силу законодательных положений, в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства:

- запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;

- закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;

- минимальный размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов;

- виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов;

- размер ячеек орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов;

- распределение районов добычи (вылова) водных биоресурсов (район, подрайон, промысловая зона, промысловая подзона) между группами судов, различающихся по орудиям добычи (вылова) водных биоресурсов, типам и размерам;

- периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами (мощностью) и размерами;

- количество и типы (мощность) судов, которые могут осуществлять промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство одновременно в одном районе добычи (вылова) водных биоресурсов;

- минимальный объем добычи (вылова) водных биоресурсов на одно судно;

- время выхода в море судов для осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства;

- периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения.

 

- Какова правовая поддержка рыбоводства (аквакультура)?

- Разведение гидробионтов - это попытка выйти из нарастающего и продовольственного, и экологического кризиса. Ведь водные биоресурсы в силу экологических причин сокращаются, а следовательно, человеку приходится самому зарыблять опустошенные своей деятельностью водные объекты рыбохозяйственного значения. Это распространенная тенденция в странах БРИКС, да и в высокоразвитых странах ЕС. В законодательстве ряда зарубежных государств предусмотрена аренда водных и земельных ресурсов на длительный срок более 20 лет с правом пролонгации для добросовестных арендаторов. Предусматривают также кредитные, страховые, налоговые и таможенные льготы в связи с аквакультурой. В связи с отечественным рыбоводством экспертами предлагаются разные формы нормативного выражения правовых механизмов стимулирования названного вида рыбохозяйственной деятельности: специальный федеральный закон, отдельная глава в Законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов, правотворчество субъектов РФ.

Однако нельзя забывать, что рыбоводство само по себе то же производство со своими отходами, перенасыщением органикой рыбоводных водоемов. Именно поэтому в Норвегии места рыбоводных ферм регулярно переносятся для того, чтобы не накапливался экологический вред.

 

- Могут ли стать поголовно платными места любительской рыбалки?

- Нет, и не должно быть. Как раз все скандалы и конфликты начались именно с того, что ранее бесплатные места рыбалки оказались в 2011 году платными. Конечно же, в целях создания условий для любительского рыболовства можно привлекать предпринимателей и заключать с ними договор о предоставлении рыбопромыслового участка, но работа предпринимателя должны быть реальной, а в шаговой доступности от населенных пунктов должны быть бесплатные рыбалки с хорошим клевом.

Когда разрабатывали законопроект про любительское рыболовство, то было много идей о том, как обеспечить мирное сосуществование, а не вытеснение двух вариантов любительского рыболовства: открытого и бесплатного или же платного на специально оборудованной акватории. В частности, предлагали определить в процентах доли от общего объема водного фонда с бесплатной и платной рыбалкой. В последней редакции законопроекта остановились на том, что это решают региональные и муниципальные органы власти. Боюсь, что лазейки для нарушения прав рядовых граждан в пользу «своих» бизнесменов остались. Следует признать, что предприниматель - организатор любительского рыболовства может зарыблять доверенную ему по договору акваторию рыбохозяйственного водного объекта. Следовательно, ловить там рыбу в «свободном и бесплатном» ключе было бы в корне неверным. Поэтому тут нужно защитить интересы предпринимателя, осуществляющего полезную функцию.

 

- Каков зарубежный опыт регулирования рыболовства в странах АТЭС?

- Законодательство о водных биоресурсах в таких странах АТЭС, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, возникло раньше российского. Оно отличается более отточенными механизмами нормирования (ОДУ, квоты и т.д.). Если государство федеративное, то названная отрасль законодательства предусматривает совместное ведение федерацией и ее субъектами. Такова ситуация, например, в США.

В Канаде выдаются лицензии на рыболовный промысел, сбор морских растений, и заключаются договоры аренды водных объектов для целей рыболовства. Решение по этим вопросам принимает министр рыболовства и морских ресурсов под общим руководством генерал-губернатора Канады (который дает общие распоряжения). Строительство рыбопромыслового флота Канады стимулировалось «квотами под киль», в итоге мощности флота оказались выше запасов водных биоресурсов в море. Эту канадскую ошибку нам всем стоит иметь в виду!

В Новой Зеландии распределение квот происходит сообразно истории вылова. Квоты - предмет неустойки, они удерживаются за неуплату сборов. Нераспределенные квоты удерживаются Короной (эта страна входит в Британское содружество). Плата за вылов с годами возрастает и дифференцируется сообразно видам водных биоресурсов и районам вылова. В настоящее время она имеет внушительные объемы, предающие платежу ресурсосберегающую функцию.

Япония имеет сложную и уникальную систему управления рыбным хозяйством. Условно имеется несколько уровней управления, каждому из которых соответствует свой перечень вылавливаемых видов. Эти перечни утверждаются министром сельского, лесного и рыбного хозяйства, либо губернаторам префектур по объектам прибрежного промысла, либо в рамках самоуправляемых организаций на основе внутрицеховых соглашений между рыбаками.

Пока надо признать, что законодательство государств АТЕС чрезвычайно разнообразно по своей направленности. Однако у него есть свой добровольный ориентир - кодекс ответственного рыболовства, разработанный ФАО. Этот акт мягкого права - кладезь правовых и организационно-правовых решений.

 

Здесь должны быть комментарий