Реализация права на информацию в редакциях проектов законов
«О противодействии коррупции» и «Об общественном контроле»

Р. Дайырбеков, член Международной ассоциации медиа-юристов (IMLA)

Актуальность рассматриваемой темы обусловлена тем, что повышение информационной открытости всех ветвей и уровней власти, прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также установление действенного общественного контроля за этой деятельностью являются, пожалуй, главными средствами защиты от коррупции и злоупотребления властью.

В этой связи рассмотрение вопроса реализации права на доступ к информации в редакциях проектов законов «О противодействии коррупции» (по состоянию на июнь 2013 года) и «Об общественном контроле» (по состоянию на июнь 2013 года), закрепляющих институты доступа к информации и общественного контроля, преследует собой цель закрепить в национальном законодательстве действенные инструменты противодействия коррупции. Следует отметить, что в настоящее время не разработана единая и комплексная система нормативного обеспечения права на информацию в Республике Казахстан, а также отсутствует специальный закон, регламентирующий универсальный порядок доступа к информации и обязанность органов государственной власти по его обеспечению. Отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных законах. При этом вышеуказанные положения фрагментарны, бессистемны, носят отсылочный характер, и самое главное – не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Существующая практика регулирования вопросов, связанных с предоставлением информации гражданам Республики Казахстан, указывает на необходимость не только единообразной правовой регламентации этого вопроса, но и закрепление действенных механизмов обеспечения данного конституционного права в отдельных нормативных правовых актах, в том числе и в рассматриваемых законопроектах. Кроме этого, следует отметить обязательства Казахстана по имплементации положений Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции, принятой резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года, статья 10 которой гласит, что «с учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое Государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, меры по принятию процедур или правил, позволяющих населению получать в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения».

Также не стоит забывать об исполнении рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) для Казахстана, полученных в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией, к которым, среди прочего, относятся: «обеспечить как можно быстрее принятие закона о доступе к публичной информации, который будет соответствовать международным стандартам и рекомендациям. Пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц».

Законопроект «О противодействии коррупции»

В пояснительной записке к законопроекту «О противодействии коррупции» сказано, что особенностью законопроекта является его ориентированность на сферу формирования и реализации антикоррупционной политики, и что для достижения этой цели законопроект должен включать решение на законодательном уровне задач по «обеспечению открытости и прозрачности деятельности государственных органов» и усиления контроля за ними. Вышесказанное отражено в статье 1 проекта закона, которая гласит, что одной из задач закона является «содействие реализации конституционного права человека и гражданина на доступ к информации о деятельности субъектов коррупционных правонарушений».  

Кроме этого, разработчики закрепили один из основных принципов правового регулирования в информационном праве, как принцип «свободного доступа к информации о деятельности субъектов коррупционных правонарушений» (статья 6 законопроекта «О противодействии коррупции»).  Хотелось бы отметить отдельно в перечне принципов законопроекта принципы «недопустимости ограничения доступа к информации» и «сотрудничества государства с институтами гражданского общества».

Наряду с этим в статье 8 законопроект предусматривает такую меру по предупреждению коррупции, как «обеспечение прозрачности, открытости и доступности информации о деятельности субъектов коррупционных правонарушений».

На этом нормы, посредством которых строятся правотворческие рассуждения составителей о важности права на информацию, как составляющей правовой системы противодействия коррупции, не заканчиваются. Содержательная сторона права на информацию представлена правом физических лиц (а также объединениям граждан и их членам и их уполномоченным представителям), в рамках деятельности по предупреждению, выявлению и противодействию коррупционных правонарушений, «получать доступ к документам, материалам и иной информации о деятельности субъектов коррупционных правонарушений» (статья 14 законопроекта «О противодействии коррупции»). А также обязанностью должностных лиц и государственных органов «принимать предусмотренные законом меры по публикациям в средствах массовой информации материалов, содержащих сведения о правонарушениях коррупционного характера» (статья 12 законопроекта «О противодействии коррупции»).

Наряду с этим, законопроект закрепляет систему общественного контроля в сфере антикоррупционной политики. Так, согласно статье 9 «общественные организации, иные некоммерческие организации и физические лица вправе, среди прочего, получать доступ к документам, материалам и иной информации (за исключением материалов и информации, доступа к которым ограничен законом) и знакомиться с ними».  

Однако законодатель сразу оговаривается и существенно сужает последующее применение данного положения следующим ограничением: «если они легли в основу принятия коррупционных актов и решений, в тех случаях, когда подобные акты и решения приняты относительно их обращений, жалоб и заявлений», что делает настоящую норму крайне не эффективной. Следует также особо отметить, регламентированный законопроектом механизм по предупреждению коррупции – «антикоррупционный мониторинг». При проведении которого решается задача по «созданию условий для повышения открытости деятельности органов государственной власти» (статья 51 законопроекта «О противодействии коррупции»). В рамках рассматриваемой темы настоящий механизм интересен тем, что наделяет «участников антикоррупционного мониторинга» (которыми согласно статье 54 могут быть: «институты гражданского общества, в том числе научные и экспертные организации, объединения, средства массовой информации, а также иные лица и организации») правом осуществлять проведение антикоррупционного мониторинга по своей инициативе и за счёт собственных средств.  Информационное обеспечение антикоррупционного мониторинга осуществляется посредством сбора, обобщения, анализа и оценки необходимых сведений, в том числе «информации о практике деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе о результатах рассмотрения обращений физических и юридических лиц» (статья 51 законопроекта «О противодействии коррупции»).

Однако говорить о том, что вышеуказанный правовой механизм (как и весь законопроект в целом) обеспечивает поиск (сбор) и получение искомой информации, а также обеспечивает реализацию права ее искать и обязанность держателя этой информации ее предоставить не приходится. Вышеуказанное утверждение связано с отсутствием в законопроекте процессуальных аспектов правового оформления права на информацию, к которым относятся процедура запроса информации от государственных органов и процедура по обеспечению права на доступ к информации, такая как административное обжалование и ответственность.  Процессуальная сторона отношений, связанных с реализацией права на информацию, требует детального урегулирования порядка получения необходимой информации, а также обеспечение эффективной ответственности, в противном случае задача законопроекта в содействии реализации конституционного права человека и гражданина на доступ к информации о деятельности субъектов коррупционных правонарушений говорит лишь о декларативности рассматриваемого нормативного акта.

Законопроект «Об общественном контроле»

С целью решения задачи по повышению потенциала гражданского общества концепцией к проекту Закона Республики Казахстан «Об общественном контроле в Республике Казахстан» декларировано, что казахстанское общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, в целях снижения коррумпированности этих институтов. Вышесказанное также находит свое подтверждение в Конвенции ООН против коррупции. Статья 13 гласит: «Государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию отдельных лиц и групп, таких как гражданское общество и неправительственные организации в предупреждении коррупции и борьбе с ней. Это участие следует укреплять, среди прочего, с помощью таких мер, как обеспечение для населения эффективного доступа к информации». Законопроект «Об общественном контроле в Республике Казахстане, в свою очередь, устанавливает государственную гарантию «на доступ субъектов общественного контроля к документам и материалам, необходимым для полноценного осуществления общественного контроля».

Важно отметить, что согласно концепции авторы законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан» поставили перед собой задачу закрепить, среди прочих, принцип «доступности информации о деятельности объектов общественного контроля» не только в форме норм-деклараций, но и в форме реально работающих юридических конструкций! Таким образом, основываясь на общих правилах формирования содержания нормативных актов, составители должны регламентировать настоящим законопроектом все элементы общественного отношения в области доступа к информации о деятельности объектов общественного контроля для его последующего применения. Стоит отметить, что отсутствие хотя бы одного элемента приводит к разрушению юридической конструкции и, соответственно, сводит на нет последующую правоприменительную практику, связанную с рассматриваемым предметом.

Настоящий законопроект, на первый взгляд, отвечает требованиям системно-структурного построения правового материала в области доступа к информации. Во-первых, в законопроекте прописаны субъекты и объекты общественного контроля, к которым согласно законопроекту относятся физические и юридические лица, обладающие правом осуществлять общественный контроль, и лица, за которыми соответственно осуществляется общественный контроль. Во-вторых, закреплены права субъектов общественного контроля: «на доступ к информации о деятельности контролируемых субъектов» и на «обращение лично с запросами к государственным органам» (статья 15 законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан»), а также закреплены обязанности объектов общественного контроля: «обеспечить доступ к информации о своей деятельности» и «предоставлять информацию по запросу объекта общественного контроля» (статья 16 законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан»).

В-третьих, авторы законопроекта позаботились и об условиях исполнения вышеуказанных прав посредством закрепления следующих «механизмов осуществления общественного контроля» (статья 12 законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан»):

1) доступа к информации о деятельности объекта общественного контроля в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации;

2) подачи запросов.

И, наконец, составители закрепили самый важный «процессуальный» элемент правового оформления права на информацию, провозглашенный в законопроекте, как «процедуры осуществления общественного контроля» (статья 13 законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан») который, как отмечено выше, к большому сожалению, отсутствует в законопроекте «О противодействии коррупции». Настоящие процедуры делятся законопроектом на «общие» (общественные слушания, общественный мониторинг), а также на «специальные» (общественная экспертиза, общественные проверки и общественные расследования). Однако вышеуказанные процедуры представляют собой нормы, многие из которых на практике будет очень сложно применить, так как они предполагают, среди прочего, действия по сбору информации (пункты 7, 8 статьи 1 законопроекта «Об общественном контроле в Республике Казахстан»). Действие по «сбору» информации предполагает, среди прочего, обращение к объектам общественного контроля за информацией. Из-за отсутствия в национальном законодательстве, как и в рассматриваемом законопроекте, четкого правового механизма обеспечения доступа к информации, включающего в себя такие элементы, как порядок регистрации запросов и сроки предоставления информации и т.д., осуществление данного действия во многих случаях представляется невозможным. Суммируя вышеизложенное, следует констатировать факт, что в существующей редакции настоящего законопроекта юридические конструкции в области права на доступ к информации представлены не в полном составе и свидетельствуют о неполноценном правовом регулировании.

В заключение хотелось бы отдельно остановиться на отсылочной норме в законопроекте «Об общественном контроле в Республике Казахстан», проходящей красной нитью через весь текст, представленной в следующей редакции: «в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации».

В силу отсутствия системообразующего нормативного акта в области доступа к информации и присутствия «невнятных», «осколочных» положений в различных законах, ссылаться на несуществующие требования законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации, на мой взгляд, представляется, как минимум, излишним. Более того, в соответствии со статьей 46 рассмотренного законопроекта «О противодействии коррупции» наличие бланкетных и отсылочных норм в проектах нормативных правовых актов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются сами по себе коррупциогенными факторами.