Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в Российской Федерации

А. Кинёв, кандидат юридических наук, заместитель директора Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, докторант Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Институт административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в настоящее время является самым широко применяемым правовым средством защиты конкуренции в России.

Если обратиться к статистическим сведениям, то можно отметить, что приблизительно 20% проверок, проводимых антимонопольными органами, заканчиваются возбуждением дел об административных правонарушениях.

Так, например, в 2012 году антимонопольными органами проведено 887 проверок. Доля проверок, по итогам которых возбуждены дела об административных правонарушениях, в общем числе проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, составила 18,59%. В 2011 году этот показатель составил 18,79%. Доля проверок, по итогам которых применены административные наказания, в общем числе проверок, по итогам которых возбуждены дела об административных правонарушениях, составила 11,39%.

Таким образом, воздействие на нарушителей антимонопольного законодательства посредством административно-правовых санкций, закрепленных в КоАП РФ, является в настоящее время достаточно широко практикуемой мерой.

Одной из особенностей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства является тесная взаимосвязь норм КоАП РФ, закрепивших составы административных правонарушений в области защиты конкуренции, и антимонопольного законодательства.

Если обратиться к истории развития правовой основы административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, то можно отметить, что указанная взаимосвязь была не всегда такой четкой. В частности, в некоторых случаях антимонопольное законодательство опережало законодательство об административной ответственности.

Так, например, административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства впервые появилась с принятием Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» /1/. Составы административных правонарушений, закрепившие административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в отношении должностных лиц органов власти, управления или хозяйствующего субъекта, были внесены в КоАП РСФСР позже /2/.

Следует отметить, что в последнее время нормы КоАП РФ, посвященные нарушениям антимонопольного законодательства, усложняются вслед за усложнением самого антимонопольного законодательства. При этом существенной модернизации подвергаются не только составы административных правонарушений в антимонопольной сфере, но и административные наказания за их совершение, а также процессуальный порядок привлечения к административной ответственности.

В связи с этим высказываются предложения об изменении подхода к правовому закреплению административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В частности, одно из предложений заключается в отходе от принципа всеохватывающего закрепления составов административных правонарушений в одном законодательном акте – КоАП РФ /3/.

Среди ученых высказываются аргументы против указанных предложений. По мнению А.М. Евсикова, регулирование каких-либо вопросов, касающихся административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, как то: установление административных санкций, определение иного порядка привлечения к ответственности, нежели закрепленного в кодексе, посредством принятия дополнительных нормативных актов – недопустимо и ведет к декодификации законодательства об административной ответственности /4/.

В ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ содержится императивная норма, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из названного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как отмечает П.П. Серков, не все нормы административной ответственности кодифицированы путем включения соответствующих положений в КоАП РФ. В результате складывается впечатление, что находящиеся в иных законодательных актах соответствующие нормы не имеют отношения к административной ответственности /5/.

Н.Г. Салищева указывает на то, что «до сих пор не обеспечено в полной мере исполнение предписаний ст. 1.1 кодекса, согласно которой единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне, является настоящий Кодекс. Отсюда следует, что все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в Кодекс» /6/. По мнению Н.Ю. Хаманевой, «при разработке КоАП РФ предполагалось, что это будет единственный акт (закон), регулирующий все вопросы административной ответственности, независимо от отраслевой принадлежности соответствующих административных правонарушений. К сожалению, не обошлось без исключений» /7/.

Таким образом, в настоящее время можно констатировать ряд особенностей правового регулирования административной ответственности. Первое – это заложенный в КоАП РФ императив, согласно которому все составы административных правонарушений должны закрепляться в указанном кодексе.

Второе – усложнение административной ответственности в отдельных сферах общественной жизни приводит к чрезвычайной сложности точного формулирования составов административных правонарушений в КоАП РФ.

Две указанные особенности проявляются в противоречивых процессах, которые зачастую выражаются в том, что в КоАП РФ не находит достаточно полного определения административная ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в отдельных сферах общественных отношений, таких, например, как отношения в сфере банковской деятельности, валютного контроля, естественных монополий, биржевой деятельности.

Что касается административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, то здесь также имеются противоречия, проявляющиеся в недостаточно четких и логичных правовых нормах, закрепленных в КоАП РФ.

Например, согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 – 14.33 указанного кодекса, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации. Данное правило не коррелирует с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, согласно которой сроки давности привлечения к административной ответственности исчисляются с момента совершения административного правонарушения. Исчисление сроков давности со дня обнаружения административного правонарушения осуществляется в случае длящегося административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). При этом правило ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ получает свое развитие по правовому критерию в отличие от ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.

В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» не говорится о причинах такого нововведения /8/. Характерно, что начало течения срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 – 14.33 КоАП РФ никак не связано с поведением лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Из изложенного следует вывод, что взаимосвязь срока давности привлечения к административной ответственности по ст. 14.9, 14.31 – 14.33 КоАП РФ с решением комиссии антимонопольного органа приводит к исключительной прерогативе антимонопольных органов. То есть срок возбуждения дела об административном правонарушении оказывается зависимым от качества работы антимонопольных органов. Согласно ч. 2 ст. 41 Закона о конкуренции комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства по окончании рассмотрения дела принимает решение. Однако закон не устанавливает времени вступления решения в законную силу. Кроме того, решение комиссии является итоговым документом по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Названный закон в ст. 41.1 КоАП РФ предусматривает, что дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено, и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Приведенные сроки позволяют высказать предположение о том, что лицо может быть привлечено к административной ответственности и через 3 года после совершения административного правонарушения. Например, 2 года 6 месяцев рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не нарушают 3-годичный срок, установленный ст. 41.1 названного закона, а 6 месяцев не превышают годичного срока, установленного ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ.

По мнению некоторых исследователей, такой подход не согласуется с доктринальным пониманием сроков давности привлечения к юридической ответственности вообще и административной в частности. П.П. Серков указывает, что при этом нарушается принцип равноправия, закрепленный в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которому лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом независимо от каких-либо обстоятельств. В приведенном примере таким обстоятельством является ведомственная компетенция антимонопольных органов /9/. Обращает на себя внимание, что п. 6 ст. 4.5 КоАП РФ и ст. 41.1 Закона о конкуренции приняты Государственной думой Российской Федерации в один и тот же день, а именно 17 июля 2009 г.

Дальнейшее развитие особенностей административной ответственности в сфере защиты конкуренции произошло с внесением поправок в КоАП РФ в рамках третьего антимонопольного пакета.

В частности, ст. 4.2 кодекса была дополнена еще одной частью, согласно которой в КоАП РФ могут быть предусмотрены иные обстоятельства, смягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений. Такие обстоятельства получили закрепление в ст. 14.32 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности.

По мнению В. Гребенникова, такое изменение в структуре КоАП РФ, когда, по сути, некоторые положения Общей части перекочевали в отдельные статьи Особенной части, вызывает определенные опасения, так как в сложившейся ситуации различными административными органами могут быть предприняты попытки внесения в отдельные статьи Особенной части тех или иных обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность. И каждый раз орган, инициирующий подобные поправки, будет руководствоваться собственными представлениями о том, что может и должно влиять на назначение наказания /10/.

По нашему мнению, включение в КоАП РФ норм, предусматривающих отмеченные нами особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, обусловлено рядом факторов.

Первое – это специфика субъектов правонарушений, к которым зачастую относятся крупные компании с многомиллиардными оборотами. Для таких хозяйствующих субъектов размеры штрафов, предусмотренные в КоАП РФ, не могут оказать сколько-нибудь значимого влияния на поведение на товарных рынках.

Второе – это специфика объективной стороны, которая вызывает необходимость применения специальных правовых средств – смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Для решения проблемы формулирования в КоАП РФ сложных по своей юридической конструкции составов административных правонарушений в области антимонопольного законодательства законодатель прибегает к бланкетным диспозициям. Объективная сторона составов указанных административных правонарушений описана с помощью признаков-понятий, в которых непосредственно заключена связь административного права с конкурентным правом, к которому следует обращаться для уяснения указанных признаков. Такой способ конструирования административно-правовой нормы предполагает детализацию признаков состава правонарушения с помощью нормативных предписаний антимонопольного законодательства.

Бланкетная диспозиция норм КоАП РФ, закрепивших составы административных правонарушений в области конкурентных отношений, отсылает к признакам нарушений запретов, установленных Законом о конкуренции. Проведем анализ указанных норм.

Статья 14.9 КоАП РФ закрепила состав административного правонарушения, выражающегося в ограничении конкуренции органами государственной власти и органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 данной статьи административную ответственность влекут действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ.

Статья 14.31 КоАП РФ закрепила административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Диспозиция нормы в ч. 1 данной статьи сформулирована следующим образом – совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом, за исключением субъекта естественной монополии, действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если такие действия приводят или могут привести к ущемлению интересов других лиц, и при этом результатом таких действий не является и не может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 кодекса.

Как видно, понятие «злоупотребление доминирующим положением» не раскрывается, а приводится прямая отсылка на антимонопольное законодательство.

В ч. 2 ст. 14.31 закреплен квалифицированный состав, предусматривающий более серьезные санкции, в случае если результатом противоправных действий является или может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Кроме того, в ст. 14.31.1 и 14.31.2 осуществлена дальнейшая дифференциация ответственности за злоупотребление доминирующим положением. Ст. 14.31.1 предусматривает наличие специального субъекта указанного правонарушения. В отличие от ст. 14.31, административная ответственность по данной статье может применяться только к хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на товарном рынке, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35%. Ст. 14.31.2 устанавливает ответственность за такой вид злоупотребления доминирующим положением, как манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности). Соответствующий правовой запрет закреплен в п. 11 ч. 1 ст. 10 Закона о конкуренции. При этом субъектом правонарушения является участник указанных рынков, не занимающий на них доминирующего положения.

Аналогичным способом, со ссылкой на антимонопольное законодательства, сформулированы диспозиции норм в ст. 14.32, которая закрепила административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности.

Таким образом, формулируя бланкетные диспозиции в нормах Особенной части КоАП РФ, как было указано выше, законодатель отсылает к антимонопольному законодательству.

Следует отметить, что указанный способ определения объективной стороны правонарушений в КоАП РФ достаточно распространен, особенно в некоторых главах. Специальные исследования содержания Особенной части КоАП РФ показывают, что в ней насчитывается более 700 норм с бланкетной диспозицией (743 на 03.03.2010 г.) /11/. При этом глава 14, закрепившая составы административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, является одной из самых объемных по содержанию указанных норм (66), наряду с главами 5 (70), 7 (71) и 8 (69).

Поскольку диспозиция правовой нормы в Особенной части КоАП РФ является словесным описанием административной противоправности, постольку во всех нормах административная противоправность полностью или частично формируется в антимонопольном законодательстве. К негативным последствиям такого подхода к формулированию правовых норм, устанавливающих административную ответственность, относят сложность правоприменения.

Действительно, механизм реализации норм об административной ответственности, отсылающих к антимонопольному законодательству, достаточно сложен и требует наличия специальных компетенций у правоприменителя.

Кроме того, применение норм антимонопольного законодательства, к которым отсылает КоАП РФ, зачастую сопряжено с использованием подзаконных актов.

Так, например, в основе привлечения лиц к административной ответственности в соответствии со статьями 14.31 – 14.33 КоАП РФ всегда лежит решение антимонопольного органа, вынесенное по результатам проверки участника рынка на предмет соблюдения им антимонопольного законодательства. Указанная проверка осуществляется в порядке, определенном в ведомственных нормативных правовых актах ФАС России. Согласно приказу ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220 проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства включает следующие этапы: а) определение временного интервала исследования товарного рынка; б) определение продуктовых границ товарного рынка; в) определение географических границ товарного рынка; г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей; д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке; е) определение уровня концентрации товарного рынка; ж) определение барьеров входа на товарный рынок; з) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке и) составление аналитического отчета.

Несмотря на то, что указанные этапы определены на подзаконном уровне, в рамках судебных разбирательств суды зачастую опираются на указанный порядок анализа состояния конкуренции. Например, при рассмотрении одного из дел о нарушении антимонопольного законодательства /12/ суд пришел к выводу об отсутствии в решении антимонопольного органа сведений о значимом для исследуемой ситуации временном интервале, географических и продуктовых границах товарного рынка, а также составе его участников, что явилось, по мнению суда, основанием для вывода о недоказанности объективной стороны правонарушения, выразившегося в достижении соглашения, которое привело к предоставлению скидки и экономически не обоснованному установлению различных цен на один и тот же товар.

Таким образом, в механизм реализации административной ответственности оказываются включены правовые нормы, содержащиеся в подзаконных, в том числе ведомственных актах. Это создает для исполнительной власти определенные возможности корректировать административную противоправность в области защиты конкуренции.

Значительную роль в рассматриваемом механизме реализации административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства играют суды.

Отсутствие четких критериев и методики оценки доказательств по делам о нарушениях антимонопольного законодательства приводит к неоднозначности в судебных решениях. В некоторых случаях это способствует неоднократным изменениям судебных решений по мере рассмотрения дела в различных судебных инстанциях.

Так, например, Е.Н. Лысенкова отмечает, что вопросы установления границ товарного рынка являются наиболее неоднозначными в оценке арбитражных судов. Иногда окончательное разрешение они получают только в суде надзорной инстанции /13/.

Исследования практики применения судами норм антимонопольного законодательства показывают, что она пока в достаточной степени не сформирована и требует более четкой координации. На это указывает изучение дел, по которым судами отменены решения антимонопольных органов /14/.

В рамках настоящей статьи, по нашему мнению, рационально затронуть еще один важный аспект административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства – тенденции ее дальнейшей дифференциации. Административные правонарушения в области защиты конкуренции, предусмотренные КоАП РФ, можно разделить на следующие группы:

– правонарушения, связанные с нарушением запретов, закрепленных в Законе о конкуренции (ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ);

– правонарушения, связанные с нарушением антимонопольных правил в сфере торговой деятельности (ст. 14.40 КоАП РФ);

– правонарушения, связанные с нарушением административных процедур в области взаимодействия хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами: невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа (ст. 19.5 КоАП РФ); непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный орган, орган регулирования естественных монополий (ст. 19.8 КоАП РФ).

Рассмотренная группировка составов правонарушений является не единственной, существуют также другие подходы к их классификации. Так, некоторые исследователи предлагают разделить административные правонарушения в области антимонопольного законодательства на две категории: допущенные при осуществлении субъектами правонарушений своей профессиональной деятельности и допущенные при взаимодействии хозяйствующих субъектов с антимонопольными органами. Данное деление согласуется со структурой КоАП РФ и охватывается содержанием его глав 14 и 19 /15/.

По нашему мнению, рассмотренное нами выше выделение трех групп более оправдано с точки зрения выявления перспектив дальнейшего развития административной ответственности. На наш взгляд, в ближайшем будущем будет проявляться тенденция к закреплению составов правонарушений, связанных с нарушением антимонопольных правил на отдельных товарных рынках. Это связано с дифференцированным подходом к оценке их общественной опасности и необходимостью более четкого установления границ административной ответственности.

Литература

1. Закон РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. Федерального закона от 26 июля 2006 года). Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.

2. Федеральный закон от 13 марта 1992 г. № 2509-1 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях». Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

3. И.Ю. Артемьева на коллегии ФАС России 29.04.2013. http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30943.html.

4. Евсиков А.М. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.

5. П.П. Серков. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. Дисс. Докт. юрид. наук. М. 2011. С. 238.

6. Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России. Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые Лазаревские чтения). Государство и право. 2005. № 1. С. 5-27.

7. Хаманева Н.Ю. Административная ответственность за нарушение законодательство о налогах и сборах. Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 73.

8. См. паспорт проекта Федерального закона № 148369-5 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования антимонопольного регулирования и развития конкуренции).

9. Серков. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования. Дисс. докт. юрид. наук. М. 2011. С. 311-312.

10. Гребенников В. Административная ответственность за антимонопольные правонарушения. Что изменилось? Конкуренция и право. 2012. № 2. С. 37-40.

11. Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Дис. … доктора юрид. наук. М., 2012. С. 313.

12. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08.12.2009 по делу № А44-3117/2009. СПС Консультант Плюс.

13. Лысенкова Е.Н. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства. Арбитражные споры. 2012. № 3.

14. Исмаилов М.И. Применение судами антимонопольного законодательства. Российское конкурентное право и экономика. 2011. № 1. С. 17-20.

15. Лысенкова Е.Н. Административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства. Арбитражные споры. 2012. № 3. С. 75-90.